Pilar Martín Palacios e Iván Vega Pedreño: La fiscalidad como elemento de transformación de España en el contexto internacional y europeo (Resumen del 2ª encuentro IFA-WIN España)

En el post de hoy, publicamos el resumen del 2ª Encuentro IFA-WIN España, celebrado el pasado mes de diciembre en el Instituto de Estudios Fiscales. El documento, de gran interés, ha sido elaborado por Pilar Martín Palacios e Iván Vega Pedreño, becarios del IEF, y se publicará tanto en la web del IEF como en la de la AEDF. Agradezco a las profesoras Marta Villar Ezcurra y Cristina García-Herrera Blanco, organizadoras del evento, que me hayan permitido difundirlo también a través de este blog.

Pedro Herrera

LA FISCALIDAD COMO ELEMENTO DE TRANSFORMACIÓN:
ESPAÑA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL Y EUROPEO

Pilar Martín Palacios e Iván Vega Pedreño
Becarios del Instituto de Estudios Fiscales

El presente documento extracta el contenido de las reflexiones realizadas en el segundo encuentro técnico de IFA-WIN España que se dedicó a analizar la fiscalidad española en el contexto internacional y europeo, desde la perspectiva de su papel como elemento de transformación. La iniciativa The Women of IFA Network (WIN) es parte integrante de la International Fiscal Association (IFA) cuya finalidad es dar visibilidad y estímulo al papel de la mujer en el ámbito de la Fiscalidad Internacional.
Con este seminario, organizado por el Instituto de Estudios Fiscales y la Asociación Española de Derecho Financiero (rama española de la IFA) y dirigido por Cristina García-Herrera y Marta Villar, se contribuye al debate sobre las transformaciones que ha de asumir la fiscalidad en España en el marco de las propuestas europeas (‘fit for 55’, entre otras) e internacionales para abordar los retos de futuro.
El seminario, que se desarrolló en la sede del IEF, fue inaugurado por Inés María Bardón (Secretaria de Estado de Hacienda) quien centró su intervención en destacar la importancia del papel de la mujer en el ámbito de la fiscalidad internacional y en el resto de ámbitos de la sociedad. Además, tomando como referencia el programa de la jornada destacó los retos que debe abordar nuestro sistema tributario en un entorno globalizado. En este sentido, se mencionaron diferentes asuntos como son el Pilar I y el Pilar II desarrollados en el seno OCDE y el G20 o la entrada en vigor en nuestro país el próximo 1 de enero 2022 del Convenio Multilateral de la OCDE en el marco del proyecto BEPS.
Igualmente, se aludió a problemas a los que debe hacer frente nuestra sociedad entre los que destacó, el cambio climático y el establecimiento de una estrategia de crecimiento eficiente, moderna y competitiva para conseguir que nuestro continente sea neutro en términos climáticos. Todo esto conlleva que España deba lograr la descarbonización de su economía asumiendo retos ambiciosos en este sentido.
Por último, se señalaron los desafíos asociados al cumplimiento tributario, la aplicación de los tributos y la utilización de la Inteligencia artificial en la gestión y control tributarios de los contribuyentes.

En presentación de la Jornada Cristina García-Herrera (Directora de Estudios del Instituto de Estudios Fiscales), destacó la importancia de la iniciativa Women IFA Network (WIN) y el papel de la mujer en fiscalidad internacional y nacional. Asimismo, resaltó que a través de este seminario se pretende, como en todos los que participa la Dirección de Estudios del IEF, ser el punto de encuentro y lugar de reflexión conjunta entre los distintos agentes que se ven afectados por la materia tributaria como el sector profesional, el ámbito universitario, el sector privado y la Administración tributaria.
Por su parte, Marta Villar (Representante de WIN IFA España), hizo alusión a tres temas respecto a los que España tiene que hacer frente a importantes retos. En primer lugar, el marco jurídico-tributario internacional y europeo, en la medida en que condiciona las decisiones a adoptar en nuestro país en segundo lugar, la tributación medioambiental, llamada a cobrar especial protagonismo y, en último término, el aspecto procedimental en el ámbito de la aplicación de los tributos. En estas tres áreas hay importantes desafíos a los que debe enfrentarse España lo que justifica que se hayan organizado en IFA WIN España tres grupos de trabajo entre todas las participantes en esta iniciativa. Fruto de las reflexiones realizadas en cada uno de ellos a lo largo de 2021 se han identificado las cuestiones cruciales a abordar en las tres mesas redondas de la Jornada. Explicó también que la finalidad del encuentro abierto a todos es analizar los ejes vertebradores del sistema tributario con el ánimo de contribuir a definir cuáles son las necesidades de reforma y de adaptación. Por último, comentó las novedades de IFA WIN mundial y en particular se refirió a la ‘Carta WIN’ y a los informes anuales que pueden localizarse en la web (https://www.ifa.nl/about-ifa/win).
Finalmente, intervino también Jeanne Goulet (Representante WIN IFA Mundial), quien destacó que la iniciativa de crear este grupo persigue conectar a profesionales fiscalistas del mundo. De hecho, el objetivo de esta iniciativa no solo es desarrollar un programa técnico, sino que se pretende construir un equipo que trabaje conjuntamente a nivel global. También resaltó que es la oportunidad de mostrar el trabajo de las mujeres que participan y organizan eventos reconocidos por aportar valor a la sociedad.
Mesa 1 – Contexto internacional y europeo, coordinada por Eva Escribano (Universidad Complutense de Madrid)
La coordinadora mencionó que el acuerdo de 8 de octubre de 2021 aprobado en el seno de la OCDE en relación con los Pilares I y II es un hito en la fiscalidad internacional. De ahí la importancia de tratar este asunto desde diferentes perspectivas: internacional, europea, nacional y empresarial, cuestión que fue abordada por las ponentes integrantes de esta mesa.
Respecto al nuevo acuerdo global del marco inclusivo G20/OCDE (Pilares 1 y 2), Grace Pérez Navarro (OCDE), explicó que esta reforma del sistema fiscal internacional ha sido un asunto prioritario en los últimos años y que los trabajos se han intensificado por la crisis de la COVID 19.
A este respecto, los Estados que representan más del 94% PIB mundial han alcanzado un acuerdo en el seno de la OCDE para reformar el sistema tributario internacional que afectará a grandes grupos multinacionales para que paguen la parte justa de impuestos.
Este acuerdo se basa en dos pilares: El Pilar I se centra en la redistribución de beneficios generados por ciertas empresas mediante la asignación de nuevos derechos impositivos a las jurisdicciones de mercado sobre los beneficios generados por empresas multinacionales sin necesidad de presencia física. El Pilar II pretende establecer un impuesto corporativo mínimo del 15% a nivel global para hacer frente a la competencia fiscal perjudicial y proteger las bases imponibles de cada Estado.
Sobre esto, se destacó que este acuerdo es innovador por los siguientes aspectos: (i) es la primera vez que tantos Estados han acordado cambios en la arquitectura fiscal internacional; (ii) se pretende gravar las ganancias del grupo multinacional en su totalidad; (ii) se asignan más beneficios a las jurisdicciones de mercado; (iv) se prevén mecanismos vinculantes en materia de prevención y resolución de conflictos para la mayoría de los países que forman parte de este acuerdo y (v) establece un impuesto mínimo global para grandes grupos multinacionales.
Por su parte, Elena de las Moreras (Subdirectora General de Fiscalidad Internacional) analizó la incidencia del Pilar I desde la perspectiva del Estado español. A tal efecto, la Administración Tributaria española está trabajando en la implementación de las medidas derivadas del Pilar I. Sobre esto, la OCDE está trabajando en un Convenio Multilateral y reglas modelo desarrolladas para este fin. Igualmente, y para asistir a los países en la implementación de estas medidas, la OCDE prevé crear un documento interpretativo que explique la implementación práctica de este Pilar. Asimismo, se debe tener en cuenta la interacción que va a existir entre el futuro Convenio Multilateral y los Convenios firmados por los diferentes Estados porque estos últimos en su artículo 7 establecen que los beneficios empresariales tributaran en el Estado de residencia y ahora se pretenden que parte de estos beneficios empresariales tributen en el Estado de la fuente. Del mismo modo, la Administración tributaria se encuentra desarrollando trabajos para definir las reglas de fuente o los mecanismos de certeza fiscal. A su vez, otro aspecto destacable para el Estado español es la exigencia de la eliminación del impuesto sobre servicios digitales.
A continuación, Silvia López Ribas (Subdirectora General de Impuestos sobre las Personas Jurídicas) trató de la incidencia del Pilar II desde la perspectiva del Estado español. Mencionó que el Pilar II se está instrumentando mediante un modelo de legislación para aquellos países que quieran incorporarlo a sus sistemas tributarios, por lo que se desarrollarán unos comentarios clarificadores en este sentido. Por otra parte, destacó la necesidad de utilizar conceptos tributarios con un mismo significado a nivel mundial para que todos los Estados que formen parte de este acuerdo apliquen sus reglas de manera homogénea. En virtud de lo anterior, la aplicación del Pilar II se apoya en la contabilidad de las empresas porque las normas de su tratamiento son comunes a nivel internacional. Finalmente, indicó que todavía se deben perfeccionar diferentes ámbitos del Pilar II como su paquete de implementación, las cláusulas de puertos seguro, las medidas de simplificación o aspectos procedimentales.
Respecto a la tributación mínima en la UE y su impacto en la empresa Roberta Poza (PWC) reflexionó sobre la compatibilidad del Pilar II, el Derecho de la Unión Europea y su incidencia en la empresa española. Primeramente, indicó que el calendario para la ejecución práctica del Pilar II es muy ambicioso y pueden existir problemas porque se va a comenzar a discutir la Directiva que garantiza a nivel europeo un tipo impositivo mínimo efectivo para las actividades globales de grandes grupos multinacionales sin estar desarrollado por completo el Pilar II en la OCDE. Al mismo tiempo, precisó que la implementación comunitaria del Pilar II mediante una Directiva conlleva la unanimidad para su aprobación, con la limitación que de ello se deriva a efectos de introducir futuras modificaciones. Otro aspecto a tener en consideración sería que la adopción del Pilar II puede afectar a la libertad de establecimiento propugnada por la Unión Europea. A tal efecto, las sentencias del TJUE en esta materia pueden modular esta tributación mínima a nivel comunitario. Desde el punto de vista empresarial las cuestiones que más preocupan a las empresas son, entre otras, las siguientes: aplicación práctica de normas complejas o los costes derivados del cumplimiento de las nuevas obligaciones derivadas de este Pilar. En relación con esto, es necesaria una simplificación de los procesos para que las empresas no tengan dificultades para cumplimentar las cargas formales asociadas a este nuevo sistema fiscal internacional.
La mesa se cerró con la intervención de Silvia Velarde (Universidad de Salamanca) sobre competencia fiscal e incentivos empresariales en el Impuesto sobre Sociedades, quien aludió a la relación entre el Pilar II y los incentivos fiscales a la inversión extranjera, resaltando su importancia para las empresas españolas. La globalización ha provocado un distanciamiento entre el tipo nominal y el tipo efectivo abonado por las multinacionales que operan en el extranjero como consecuencia de los tratamientos directos concedidos. Así, se han erosionado las bases imponibles de los países anfitriones de la inversión extranjera. Esta situación es previsible que cambie con la adopción del Pilar II porque el Estado de residencia de la matriz podrá aplicar un recargo sobre los rendimientos de sus entidades dependientes que hayan sido gravadas en los Estados de la fuente por debajo del tipo mínimo global del 15%. De esto modo, se neutralizarán los beneficios fiscales concedidos por los países anfitriones en el ámbito del Impuesto sobre Sociedades.
Mesa 2 – Fiscalidad medioambiental, coordinada por Carmen Cámara (Universidad a Distancia de Madrid).
En la segunda mesa redonda, la coordinadora puso de manifiesto la importancia de la protección del medioambiente y de la transición energética como ejes vertebradores de la recuperación económica a raíz de la crisis del COVID-19. Concretamente, en el marco comunitario aludió al Pacto Verde Europeo que prevé una reducción del 55% de los gases de efecto invernadero y la búsqueda de la neutralidad climática para el año 2050 por medio de la reducción de las emisiones de dióxido de carbono (CO2). Asimismo, se hizo mención al paquete de medidas medioambientales en materia de fiscalidad.
España, como Estado miembro, debe alinear sus estrategias nacionales a las exigencias comunitarias. En ese sentido, la moderadora destacó la importancia del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) para los años 2021-2030 y el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia el cual prevé, en su componente 28 (“adaptación del sistema impositivo a la realidad del siglo XXI”), el impulso y el diseño de una fiscalidad verde.
Tatiana Falcão (World Bank) intervino sobre los recientes desarrollos internacionales de la fiscalidad medioambiental y expuso las perspectivas y tendencias internacionales en la materia. Comenzó abordando el tema de la fijación de precios del carbono y mencionó la ausencia de un consenso claro a nivel internacional a efectos de fijación de precios. Destacó una serie de instrumentos que son capaces de generar un indicador de precio claro como son: los impuestos al carbono, la fijación de precios a través del sistema de comercio de emisiones implícito o los impuestos a la energía e impuestos a los combustibles fósiles. Otros instrumentos que tendrán un impacto en la reducción del precio son los subsidios de combustibles fósiles, las exenciones, la reducción de tasas impositivas, subvenciones estatales, regímenes especiales y políticas regulatorias.
En cuanto al precio explícito del carbono, explicó cómo funciona el comercio de emisiones (ETS – “Emission trading system”) que establece un límite máximo en los derechos a emitir y la asignación de esfuerzos de reducción de emisiones. En su opinión, tanto el ETS como el impuesto al carbono son instrumentos adecuados y rentables para reducir las emisiones de carbono, pero existen sistemas híbridos que combinan ambos instrumentos (impuesto al carbono y ETS). Por otro lado, se refirió a las medidas de ajuste de carbono en frontera que pretenden corregir el efecto de reubicación de la industria nacional a un país que ofrece un precio de carbón más bajo. Este hecho acarrea desde un punto de vista económico la pérdida de la actividad económica nacional y de la competitividad internacional. Por ello, dentro de las posibles medidas para evitar fugas de carbono, hay otras posibilidades que permitan establecer unos precios bajos del carbono, la distribución gratuita de permisos o derechos de emisión y esquemas de comercio de derechos de emisión u otros instrumentos de mercado o regulatorios.
Isabel López (Subdirectora General de Impuestos Especiales y de Tributos sobre el Comercio Exterior y sobre el Medio Ambiente) trató de los retos en España en materia de fiscalidad medioambiental. Respecto al ámbito de la fiscalidad nacional se refirió a los impuestos especiales vigentes y en particular al impuesto sobre hidrocarburos, al impuesto sobre el carbón y al impuesto sobre el consumo de electricidad. Estos impuestos han sido modificados de la Directiva 2020/262 del Consejo de 19 de diciembre de 2019 por la que se establece el régimen general de los Impuestos Especiales. También hizo alusión al impuesto sobre determinados medios de transporte y los impuestos sobre residuos radioactivos y gases fluorados, y a la complejidad actual de la configuración de tales impuestos, llamando la atención sobre la necesidad de establecer medidas para luchar contra el fraude en esta materia. Además, comentó la configuración de las nuevas figuras impositivas que entrarán próximamente en vigor: el impuesto especial sobre los envases de plástico de un solo uso que trata de fomentar la reutilización y reciclado de los envases de plástico no reutilizables y el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos y la incineración de residuos que persigue cumplir con los objetivos fijados por la Unión Europea en materia de residuos con el fin de fomentar la economía circular. Por último, en el marco de la crisis económica de la COVID-19 se refirió al establecimiento de la contribución nacional al presupuesto de la UE en atención a la cantidad de plásticos no reciclables usados en los distintos países.
Marina Serrat (Universidad de Maastricht) trató del Internet de las cosas como potencial herramienta para mejorar la fiscalidad ambiental. En su intervención, conectó los tributos medioambientales con las posibilidades de los elementos tecnológicos y, más concretamente, compartió sus reflexiones sobre el Internet de las cosas como instrumento en la gestión de los tributos medioambientales. En este ámbito, el Internet de las cosas se basa en una serie de dispositivos equipados con sensores que captan estímulos del dispositivo y que precisan de una conexión inalámbrica para captar datos y procesarlos. Esta tecnología puede resultar útil para mejorar el diseño de los tributos que gravan los gases contaminantes como, por ejemplo, por medio de la introducción de dispositivos dotados de Internet de las cosas en los vehículos. De este modo, se podrían cuantificar las emisiones de medioambientales de cada vehículo de una manera precisa. Como se puso de manifiesto, el Internet de las cosas podría resultar ventajoso para el diseño de los tributos medioambientales, para hacerlos más coherentes en atención al principio de “quien contamina paga”. Por otra parte, para que funcione adecuadamente debe existir una buena conectividad, es decir, se deben asentar las redes 5G. No obstante, la utilización de nuevas tecnologías no está exentas de riesgos porque las mismas están en constante evolución y no se puede garantizar la seguridad de manera plena.
Mesa 3 – Retos asociados a cumplimiento y aplicación de los tributos, coordinada por Rocío Lorenzo (LestLaw).
La coordinadora puso de manifiesto los retos del cumplimiento y aplicación de los tributos en un entorno digital que se encuentra en constante evolución, habiendo tenido especial trascendencia en este ámbito los efectos aceleradores del contexto de la COVID 19.
Begoña Pérez (Universidad de Alicante) trató de la Inteligencia Artificial (IA) como elemento dinamizador de la Aplicación de los tributos. Abordó el cambio que se ha producido en el marco de la aplicación de los tributos gracias a la utilización de la Inteligencia artificial. Así, las nuevas herramientas de selección, captación y tratamiento de información basadas en la IA tienen un gran potencial en la mejora de la aplicación del sistema tributario. En este marco se refirió a dos áreas concretas: la asistencia y la información a los obligados tributarios. Sobre este asunto, en el ámbito del IVA se creó por la AEAT e IBM en el año 2017 el suministro inmediato de información (SII). Su gran acogida propició la creación de un segundo asistente virtual en el ámbito del IVA en general.
Estas nuevas herramientas han permitido introducir un nuevo modelo de asistencia al contribuyente que ha mejorado la calidad del servicio, fomentado el cumplimiento tributario, permitiendo, además, la transición hacía un modelo de Administración tributaria digitalizada. Por otro lado, destacó la importancia de las herramientas de la IA para la detección del fraude en diferentes tributos como, por ejemplo, en el marco del IVA para detectar facturaciones irregulares. Otro aspecto al que se refirió fue el de los derechos y garantías de los contribuyentes, y los posibles problemas que se podrían derivar de la implementación de estas nuevas tecnologías. Estos problemas son, entre otros, los sesgos discriminatorios, la adecuación de la normativa de protección de datos, la opacidad y la falta de transparencia en la utilización de estas herramientas. Una de las posibles medidas para solucionar algunos de estos problemas sería que la Agencia tributaria informe de las herramientas basadas en IA que posee y como las usa (respetando siempre la Ley de transparencia y buen gobierno y algunas especificidades que operan en el campo tributario). Para ello, se planteó la posibilidad de tomar como referencia el artículo 311 del Código francés, el cual prevé un aviso explícito cuando se vaya a adoptar una decisión con trascendencia tributaria basada en algoritmos.
Eva Cordero (Universidad de Oviedo) trató particularmente del principio de regularización integra como garantía de los obligados tributarios en los procedimientos de comprobación por parte de la Administración Tributaria. Destacó que este principio no tiene regulación normativa y es de creación jurisprudencial, aunque sí está estrechamente relacionado con otros principios que tienen un desarrollo normativo como son, entre otros, el de capacidad económica y el de neutralidad a efectos de IVA. Sin embargo, y a pesar de ser un principio de creación jurisprudencial, ha tenido una recepción limitada en la normativa tributaria como se puede comprobar en la regulación de las obligaciones conexas del artículo 68.9 de la LGT o la restricción del mismo a través de la Ley 11/2021 que prevé que en ningún caso resultará de aplicación la reducción de ingresos no incluidos o de gastos indebidamente deducidos en la autoliquidación del contribuyente, relativos a ciertos rendimientos capital inmobiliario, que se regularicen en algún procedimiento de verificación de datos, de comprobación limitada o de inspección que incluya en su objeto la comprobación de tales rendimientos.
En este sentido, el Consejo de Defensa del Contribuyente emitió el Informe 1/2017, de 3 de noviembre, sobre el principio de regularización íntegra en el que destacaba que es una buena práctica la aplicación del mismo. Este principio, a su vez, tiene dos vertientes: (i) regularización “doble cara” (deuda/devolución): en unidad de acto/compensación de oficio. Entre otros ejemplos de esto, se podrían indicar los casos de regularización de IVA deducido indebidamente, los ajustes de criterios de imputación temporal en el IRPF, IS o IVA o la regularización completa y bilateral para entidades vinculadas y (ii) tener en consideración elementos favorables para el cálculo de la base imponible o de la cuota. A tal efecto, se podrían mencionar diferentes situaciones que ilustran esto, como sería la estimación del IVA soportado en régimen de estimación indirecta o las deducciones aplicables en rendimientos declarados tras una comprobación de la autoliquidación.
Laura Soto (Universidad Miguel Hernández) abordó los desafíos del cumplimiento tributario que se encuadra dentro del Plan Estratégico de la AEAT (año 2020-2023) y en el Plan de Control Tributario y Aduanero (año 2021). En esta línea, las Administraciones tributarias deben introducir una política de gestión del riesgo fiscal que garantice una respuesta proporcionada, en atención al principio de eficacia administrativa (artículo 103.1 CE). También, planteó la posibilidad de introducir un ‘enfoque responsivo’ por parte de las Administraciones tributarias, es decir, un enfoque dinámico en el marco del cumplimiento tributario que gestione el riesgo fiscal de los contribuyentes. Dicho enfoque persigue categorizar a los contribuyentes en atención a su predisposición al cumplimiento tributario (cumplimiento cooperativo, cumplimiento en tiempo y en forma, cumplimiento tardío pero espontáneo e incumplimiento) y en consonancia con su categoría se deben adecuan las actuaciones de la Agencia tributaria. El modelo responsivo se consigue gracias a iniciativas entre las que destaca el Código de Buenas Prácticas (año 2010), la propuesta para el reforzamiento de las buenas prácticas de transparencia fiscal empresarial (año 2016), el Código de Buenas Prácticas de Asociaciones y Colegios Profesionales Tributarios y el Código de Buenas Prácticas de Profesionales Tributarios (año 2019). Estos Códigos establecen una serie de principios que resultan de aplicación en las relaciones de la Administración con el contribuyente, como son, el principio de voluntariedad, bilateralidad y la confianza mutua.
El encuentro fue clausurado con por María José Garde (Directora General de Tributos). La Directora General presentó una síntesis de los diversos ángulos y sensibilidades que conforman la actualidad fiscal. Así, los organismos internacionales están impulsando un cambio de paradigma en los sistemas tributarios y, más específicamente, sobre los principios fiscales internacionales. A propósito del título de la Jornada: “La fiscalidad como elemento de transformación”, comentó su acierto en la medida en que la fiscalidad juega un papel fundamental en una doble vertiente: por un lado, en una vertiente recaudatoria, para asumir los recursos necesarios para sostener el Estado de Bienestar y, por otra parte, en una función de naturaleza económica puesto que permite favorecer o desincentivar determinadas actividades económicas.
Finalmente concluyó su intervención afirmando que no podemos en la actualidad abordar temas de fiscalidad sin contar con lo que acontece en el contexto internacional, pues todo lo que pasa fuera de España (especialmente en el marco de la Unión Europea y en la OCDE) debe de ser considerado como fiscalidad doméstica.

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