Álvaro del Blanco García: Tarificación por uso, catastro e IBI

[En el post de hoy publicamos una interesante reflexión de Álvaro del Blanco García, Doctor en Derecho y Profesor Asociado de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad Autónoma de Madrid. Muchas gracias, Álvaro por tu valiosa colaboración]

La primera cuestión que se puede plantear el lector al leer el título del post no es otro que el plantearse qué relación puede existir entre el sistema o método de pago que se está barajando actualmente por el Gobierno para financiar el coste de mantenimiento y conservación de las carreteras de alta capacidad del Estado, el Catastro y el IBI.

Como sabemos, se están eliminado de manera progresiva los peajes tradicionales y se ha abierto, de nuevo, el debate sobre la financiación de nuestra red viaria de carreteras. Esta cuestión no es ni mucho menos baladí en relación al Catastro y al IBI.

Debemos tener en cuenta que el artículo 8.2 c) del TR de la Ley del Catastro Inmobiliario TRLCI) clasifica las a autopistas, carreteras y túneles de peaje como Bienes inmuebles de características especiales (BICE). Se trata, por tanto, de bienes inmuebles sujetos al IBI. La norma de valoración de este tipo de inmuebles se contiene, fundamentalmente en la Norma 20 del del RD 1464/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueban las normas técnicas de valoración catastral de los BICE.

De este modo, todas aquellas autopistas en las que se ha eliminado el peaje, han dejado de tener la consideración “catastral” de BICE y, en definitiva, de acuerdo con la normativa catastral, se plantearía la duda de si son bienes inmuebles rústicos, urbanos o, directamente, no tiene la consideración de bienes inmuebles a efectos catastrales. En relación al IBI, la consecuencia de la eliminación del peaje se traduce en su no sujeción de acuerdo con el artículo 61.5 a) del TR de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), simple y llanamente, porque estaríamos ante carreteras y vías terrestres de aprovechamiento público y gratuito para los usuarios. Este hecho origina una merma en la recaudación por IBI, en la que se podría plantear la duda de si se tiene derecho a la compensación prevista en el art. 9.2 del TRLRHL

De otro lado, y a la inversa, cabría plantearse la duda razonable de si la aprobación de un sistema de tarificación por uso en la red de carreteras de alta capacidad del Estado, automáticamente estaríamos ante bienes inmuebles sujetos al IBI y, de ser así, cuál debería ser el método de valoración catastral a emplear. 

A este respecto, tenemos un antecedente interesante sobre el que se puede apoyar el análisis sobre esta materia y que pasamos a comentar brevemente a continuación:

A través de la ley 16/2012, de 27 de diciembre, se modificó el artículo 61.5 a) TRLRHL y en lo que afecta al caso concreto de análisis incorporó las siguientes palabras “para los usuarios”. Con anterioridad, la no sujeción de las carreteras y demás vías terrestres dependía de que fuese público y gratuito, pero sin tener en consideración, al menos de manera expresa, para los usuarios.

La razón de esta modificación legal no es otra que aclarar normativamente que aquellas carreteras en las que se establecía un sistema de “peaje en la sombra” cumplían con los requisitos de la no sujeción a los efectos de ser “público y gratuito” y, de ahí el establecimiento expreso de las palabras “para los usuarios”. 

La problemática jurídica tuvo lugar con relación a la M-45 de Madrid y en la que desde el ayuntamiento de San Fernando de Henares se consideraba que no se cumplía el requisito de gratuidad. Este criterio interpretativo no fue asumido por la DG de Tributos que consideró que una autopista explotada a través del sistema de peaje en la sombra no estaba sujeta al IBI en la medida en que la autopista era objeto de una utilización pública y gratuita por parte de los usuarios (V2358-09 de 22 de octubre de 2009). Sin embargo, la Audiencia Nacional, en sentencia de 2 de diciembre de 2008, vino a asimilar el sistema de peaje tradicional de pago directo por el usuario y el referido al modelo de peaje en la sombra, concluyendo que ambos modelos no cumplían el requisito de gratuidad y, por tanto, se trataba de bienes inmuebles sujetos al IBI.

La interpretación judicial planteaba un problema serio en la práctica para la Administración General del Estado y que era la imposibilidad de disponer de una valoración catastral al no tener este tipo de inmuebles catastrados.

No obstante, lo anterior, con la modificación legal en 2012, se trata de una materia que actualmente no plantea duda alguna en relación con el método del peaje en la sombra y su no sujeción.

Sin embargo, se puede abrir un nuevo interrogante en relación a una red viaria de carreteras que se financie mediante un sistema de tarificación por uso, en la medida que una interpretación litera del art. 61.5 a) TRLRHL no deja lugar a dudas en relación a su sujeción pues la misma no sería “gratuita para los usuarios”.

Sobre este punto, es importante hacer un par de comentarios. El primer de ellos, en relación al fundamento de la no sujeción en el IBI en relación a este tipo de inmuebles y, en segundo lugar, su problemática práctica.

Respecto a la primera cuestión, la no sujeción en el IBI se basa en distinguir, de un lado, los bienes inmuebles propiedad municipal, que están, por regla general, no sujetos, salvo que estén cedidos a terceros mediante contraprestación y, de otro lado, aquellos de dominio público en los que, en definitiva, sean de uso público y gratuito para los usuarios. En relación a los inmuebles de propiedad municipal, la no sujeción se fundamenta en que el sujeto activo y pasivo de la relación jurídico-tributaria es coincidente, salvo que exista un derecho real cuya titularidad origina la realización del hecho imponible (concesión administrativa, derecho real de superficie y usufructo). En relación a inmuebles que sean propiedad del Estado o de las CCAA, la no sujeción se limita únicamente a aquellos inmuebles de dominio público, pero con la condición de que sean públicos y gratuitos. 

De la redacción del precepto, así como del análisis del diseño del tributo, podemos señalar que la no sujeción se sustenta en el caso de las vías terrestres, en la ausencia de un concesionario administrativo que se beneficie de la explotación del bien inmueble. Por ese motivo, el fallo de la Audiencia Nacional, aunque pueda ser objeto de crítica, tenía su sentido al asimilar el modelo de peaje tradicional y el peaje en la sombra.

De lo anterior, podemos señalar que la sujeción al IBI de la red viaria de carreteras de alta densidad en el caso de que se decidiese arbitrar este modelo de financiación iría, en nuestra opinión, contra el fundamento de la no sujeción en el IBI.

En relación a la segunda cuestión, la sujeción al IBI de la red viaria de carreteras de alta densidad produciría un problema práctico importante, en el caso de que la misma no estuviese catastrada y surgiría la duda de si nos encontramos ante un BICE -haciendo una interpretación extensiva del artículo 8.2 c) TRLCI- o de un inmueble rústico o urbano, en atención a los artículos 6 y 7 del TRLCI.

Todo lo anterior nos lleva a recomendar una modificación normativa del artículo 61.5 a) TRLRHL en la que quede clara la no sujeción de la red viaria de carreteras de alta densidad en el caso de que se decida acudir a la vía de la tarificación por uso.

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