Isaac Ibáñez García: El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará próximamente en el Caso: C-278/20. Comisión / España (Violación del Derecho de la UE por el legislador español)

Publicamos en el post de hoy una interesante nota informativa elaborada por don Isaac Ibáñez García sobre una próxima sentencia del Tribunal de Justicia que puede incidir sobre la responsabilidad patrimonial derivada de sentencias europeas. Agradecemos al autor su valiosa aportación.

ISAAC IBÁÑEZ GARCÍA

Abogado

isaacibanez.es

NOTA INFORMATIVA

Asunto: El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará próximamente en el Caso: C-278/20. Comisión / España (Violación del Derecho de la UE por el legislador español).

La sentencia afectará a las reclamaciones para el resarcimiento de los perjuicios ocasionados por el «Modelo720».

Plasencia, 10/02/2022

Cuando el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el año 2014, declaró contrario al Derecho de la UE el conocido como céntimo sanitario” (Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. IVMDH), y ante la avalancha de reclamaciones (miles) presentadas por los perjudicados para recuperar lo indebidamente pagado, el legislador español reaccionó, para evitar en el futuro este tipo de reclamaciones, reformando el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado por vulneración del Derecho de la Unión Europea, haciendo prácticamente imposible o excesivamente difícil el resarcimiento de los ciudadanos y empresas por los perjuicios sufridos por una mala aplicación del Derecho de la Unión Europea. La legislación reformada –mientras el TJUE no dicte sentencia- es la que se aplicará también a las reclamaciones millonarias derivadas del conocido «Modelo720» (obligación informativa respecto de los bienes y derechos en el extranjero).

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha de pronunciarse sobre la adecuación al Derecho de la Unión Europea de referida acción de responsabilidad, a raíz del recurso interpuesto el 24 de junio de 2020 por la Comisión Europea(Asunto C-278/20. Comisión Europea / Reino de España), a raíz de una denuncia presentada por Isaac Ibáñez García el 2 de octubre de 2015, que originó el expediente de infracción del Derecho de la UE bajo el número CHAP(2015)02745.

Según resume el Tribunal de Justicia en su página web, respecto a la demanda de la Comisión:

“Pretensiones

Que se declare que, al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, segundo párrafo, de la Ley 40/2015 y el artículo 67, apartado 1, tercer párrafo, de la Ley 39/2015, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los principios de efectividad y de equivalencia como límites a la autonomía de que gozan los Estados miembros cuando establecen las condiciones de fondo y de forma que rigen su responsabilidad por daños causados a los particulares en violación del Derecho de la Unión;

Que se condene en costas al Reino de España.

Motivos y principales alegaciones

La presente demanda por incumplimiento, presentada con arreglo al artículo 258 TFUE, se refiere a los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, segundo párrafo, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de 2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, y al artículo 67, apartado 1, tercer párrafo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de 2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Las disposiciones controvertidas han alineado el régimen de la responsabilidad del Estado legislador por violaciones de Derecho de la Unión al establecido para las violaciones de la Constitución española por actos del legislador, añadiendo ciertas condiciones de fondo.

La equiparación de los dos regímenes y los requisitos procesales que llevan aparejados hacen que la obtención de un resarcimiento por violaciones del Derecho de la Unión debidas al legislador español resulte imposible o excesivamente difícil, vulnerándose el principio de efectividad.

Por otra parte, las condiciones de fondo añadidas para las violaciones del Derecho de la Unión vulneran el principio de equivalencia, al someter el resarcimiento de daños provocados por el legislador español en infracción de ese Derecho a condiciones menos favorables que las aplicables cuando se trata de daños debidos a una violación de la Constitución española”.

Es decir, el legislador español, en vez de adoptar una actitud diligente respecto al cabal cumplimiento del Derecho de la Unión Europea y adoptar medidas preventivas que coadyuven de manera eficaz a dicho cumplimiento, lo que hace es establecer medidas legislativas que hagan imposible o excesivamente difícil el resarcimiento de los ciudadanos y empresas por los perjuicios sufridos por una mala aplicación del Derecho de la Unión Europea.

De momento, el Abogado General del Tribunal de Justicia, en la referida causa, ha propuesto a la Corte que:

“Declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad como límite a la autonomía procesal de que gozan los Estados miembros cuando establecen las condiciones que rigen su responsabilidad por daños causados a los particulares por infringir el Derecho de la Unión, al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y el artículo 67, apartado 1, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.

Por tanto, el Abogado General considera que

  • Para que los particulares puedan reclamar responsabilidad por los daños derivados de una ley contraria al Derecho de la Unión Europea no es necesario, como presume la legislación española cuestionada, que exista una sentencia del Tribunal de Justicia de la UE que declare que es contraria al Derecho de la Unión.
  • No es conforme al Derecho de la UE el requisito relativo a la existencia de una previa sentencia firme desestimatoria de un recurso del particular perjudicado contra la actuación administrativa que ocasionó el perjuicio, en la medida en que no prevé ninguna excepción para los casos en que el daño se derive directamente de la ley.
  • Tampoco es conforme al Derecho de la UE el requisito relativo a que el perjudicado haya alegado la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada en el marco del recurso interpuesto contra el acto administrativo que ha causado el daño.
  • Respecto al plazo de prescripción de la acción de responsabilidad y limitación de los daños indemnizables, también considera contrarios al principio de efectividad el artículo 67 de la Ley 39/2015 —que prevé que el derecho a solicitar la indemnización de un daño prescribe al año de la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia que declare que el acto legislativo es contrario al Derecho de la Unión— y el artículo 34.1 de la Ley 40/2015, que dispone que sólo son indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de dicha publicación; porque estos requisitos parten de la existencia de una resolución del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la ley, pero dicha exigencia es contraria al Derecho de la Unión.
  • Sin embargo, el Abogado General considera conforme al Derecho de la UE el requisito de que los tribunales españoles aprecien que se trata de una infracción «suficientemente caracterizada». (En general, una violación es suficientemente caracterizada cuando un Estado infringe de forma manifiesta y grave los límites que le vienen impuestos o bien cuando, cualquiera que sea el grado de la infracción, no se enfrenta a distintas opciones normativas por no disponer de margen de apreciación o ser este mínimo).

Puede verse: IBÁÑEZ GARCÍA: “El régimen de responsabilidad patrimonial de la Ley 40/2015 ante el TJUE (recurso por incumplimiento C-278/20)”. Working Paper nº 39 (2021). Instituto de Derecho Europeo e Integración Regional. Universidad Complutense de Madrid.

Evangelina Verónica de la Tejera: La responsabilidad patrimonial del Estado Juez en España y México

En el post de hoy publicamos un valioso artículo científico de la doctora Evangelina Verónica De la Tejerera Hernández sobre “La responsabilidad patrimonial del Estado Juez en España y México”. La autora, a quien agradecemos su relevante contribución de Derecho compardo, es Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de Morelos y Doctora en Derecho por la Universidad Nacional de Educación a Distancia.

Vídeoclase sobre la “segunda” inconstitucionalidad de la “plusvalía municipal” (STC 126/2019)

En el post de hoy publicamos un enlace a la vídeoclase de Canal UNED en la que los profesores Pedro Herrera y Ada Tandazo analizan la nueva declaración de inconstitucionalidad de la plusvalía municipal por la STC 126/2019.

La vídeoclase puede consultarse en este enlace.

 

Juan Ignacio Gomar Sánchez: La nueva declaración de inconstitucionalidad de la “plusvalía municipal” (comentario a la STC 126/2019, de 31 de octubre)

En el post de hoy publicamos un valioso comentario a la STC 126/2019, de 31 de octubre, que vuelve a declarar la inconstitucionalidad (parcial) de la “plusvalía municipal”.

El autor, don Juan Ignacio Gomar Sánchez, conjuga un riguroso análisis jurídico con su inigualable sentido del humor. Muchas gracias, querido Juan Ignacio, por esta aportación.


Se cuenta de un paciente que al entrar en la consulta del médico exclama “doctor, me muero de curiosidad por conocer los resultados de las pruebas”, ante lo cual el galeno, circunspecto, le contesta “pues mire, de curiosidad no va a ser”.  Es difícil saber si el impuesto municipal de plusvalía va a fallecer próximamente, aunque no cabe duda de que los doctores que lo están tratando ni parecen atinar con el diagnóstico ni tampoco acaban de matarlo, haciéndole sufrir lo indecible tanto a él como a sus amigos (entre los que confieso encontrarme).

Continue reading “Juan Ignacio Gomar Sánchez: La nueva declaración de inconstitucionalidad de la “plusvalía municipal” (comentario a la STC 126/2019, de 31 de octubre)”

Isaac Ibáñez García: Los nocivos efectos, para el contribuyente, de la Ley 40/2015 (Responsabilidad patrimonial por leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la UE)

Publicamos hoy una valiosa contribución de Isaac Ibáñez García elaborada con ocasión de la anunciada sentencia del Tribunal Constitucional sobre los efectos confiscatorios de la “plusvalía municipal” en determinados supuestos.

Muchas gracias, querido Isaac, por tu interesante reflexión.

Pedro Herrera

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Los nocivos efectos, para el contribuyente, de la Ley 40/2015 (Responsabilidad patrimonial por leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la UE)

Isaac Ibáñez García

La Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, declaró que los artículos 107.1, 107.2 a) y 110.4, todos ellos del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, son inconstitucionales y nulos, pero únicamente en la medida que someten a tributación (Impuesto municipal “de plusvalía”) situaciones de inexistencia de incrementos de valor.

Esta Sentencia no hizo declaración alguna sobre las situaciones susceptibles de ser revisadas.

Según la Nota Informativa nº 123/2019, de 31 de octubre, del Tribunal Constitucional, el mismo ha estimado por unanimidad la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado Contencioso-administrativo número 32 de Madrid y, en consecuencia, ha declarado que el art. 107.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado el 5 de marzo de 2004, es inconstitucional, en los términos referidos en el Fundamento jurídico quinto apartado a). La sentencia, argumenta que cuando existe un incremento de la transmisión y la cuota que sale a pagar es mayor al incremento realmente obtenido por el ciudadano, se estaría tributando por una renta inexistente, virtual o ficticia, produciendo un exceso de tributación contrario a los principios constitucionales de capacidad económica y no confiscatoriedad (art. 31.1 CE).

Según la Nota de Prensa (a diferencia de la STC 59/2017), “el Tribunal limita las situaciones susceptibles de ser revisadas exclusivamente a aquellas que no hayan adquirido firmeza a la fecha de su publicación”.

Como ha señalado Esclapez Escudero1 comentando esta sentencia, la misma “evita situaciones verdaderamente ‘kafkianas‘, como la de un supuesto en el que el Tribunal Supremo suspendió el recurso -y elevó cuestión de inconstitucionalidad-, en el que el beneficio era próximo al millón de euros y la cuota de plusvalía de más de ocho millones. También resulta significativo que, esta vez (a diferencia de lo que estableció en su sentencia de 11 de mayo de 2017), fija, de forma clara, una limitación al alcance de los efectos del fallo, permitiendo la revisión “exclusivamente a aquellas que no hayan adquirido firmeza a la fecha de su publicación”.

Antes de la entrada en vigor (el 2 de octubre de 2016) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la jurisprudencia constante del Tribunal Supremo venía reconociendo con plenos efectos retroactivos la responsabilidad patrimonial del Estado por leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea, con independencia de que el Tribunal Constitucional hubiera o no limitado las situaciones susceptibles de revisión; pues tenía establecido que una cosa es la revisión de los actos administrativos que posteriormente devinieran inconstitucionales o contrarios al Derecho de la UE y otra la acción de responsabilidad patrimonial por actos firmes, que no es otra cosa que el derecho a ser indemnizado por situaciones que el contribuyente no está obligado a soportar (actos inconstitucionales o contrarios al Derecho de la UE).

Para cargarse esta jurisprudencia se pergeñó el artículo 32 de la Ley 40/2015, que establece:

Artículo 32. Principios de la responsabilidad.

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

6. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa.

7. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

8. El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado.

9. Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público”.

Es decir, en el caso que nos ocupa, no surge dicha responsabilidad patrimonial si el sufrido contribuyente (al que se le suponen dotes adivinatorias) no haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

En lo que concierne a la responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, la Comisión Europea tiene abierto un procedimiento de infracción2 contra el Reino de España al entender que la Ley 40/2015 incumple los principios de equivalencia y/o de efectividad. “Las actuales disposiciones nacionales sobre el régimen jurídico y sobre los procedimientos administrativos comunes para el sector público limitan la autonomía procesal y material de los Estados miembros en relación con las condiciones que rigen las indemnizaciones por daños causados por actos legislativos. La legislación española ha establecido condiciones menos favorables en lo relativo a la responsabilidad por una infracción de la legislación de la UE que por la responsabilidad debida a una infracción de la Constitución española. Además, contiene condiciones de procedimiento que no son acordes con la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia de la UE. Las disposiciones nacionales en cuestión hacen que sea excesivamente difícil comprometer la responsabilidad del Estado por una infracción de la legislación de la UE, lo que tiene una repercusión negativa en la efectividad del Derecho de la UE”.

 

 

 


1  “El Constitucional amplía la inconstitucionalidad del impuesto de plusvalías a las liquidaciones que resulten confiscatorias”. https://periscopiofiscalylegal.pwc.es/el-constitucional-amplia-la-inconstitucionalidad-del-impuesto-de-plusvalias-a-las-liquidaciones-que-resulten-confiscatorias/

 

2  “La Comisión Europea advierte a España que debe reformar el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado cuando se incumple el Derecho de la UE”. http://www.legaltoday.com/practica-juridica/supranacional/d_ue/la-comision-europea-advierte-a-espana-que-debe-reformar-el-regimen-de-responsabilidad-patrimonial-del-estado-cuando-se-incumple-el-derecho-de-la-union-europea

 

Ada Tandazo Rodríguez y Pedro Herrera Molina: ¿Qué podría hacer el Tribunal Constitucional para restaurar los efectos de sus declaraciones de inconstitucionalidad?

En su valioso artículo, citado en otro “post”, Violeta Ruiz Almendral menciona diversas sentencias del Tribunal Supremo que niegan la posibilidad de revisar actos administrativos firmes como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de leyes tributarias: SSTS de 1 y 17 de julio de 2003 y de 2 de febrero de 2004; SSTS de 8 de junio de 2017, rec. 2739/2015, rec. 3237/2015, rec. 3176/2015, y rec. 2739/2015. Aunque la autora cita también sentencias que admiten la nulidad (STS de 15 de julio de 2000, rec. 736/1997, STS de 22 de diciembre de 2000, rec. 560/1998, FJ 4 y 5 y 18 de septiembre de 2007, rec. 291/2005; STS 15 de marzo de 2017, rec. 3591/2015), la postura negativa a la revisión parece dominar en el Tribunal Supremo [V. Ruiz Almendral, “Alcance y efectos de la doctrina constitucional sobre el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana: cuestiones problemáticas”, en RCyT. CEF, núm. 427, 2018, pp. 111 y ss].

¿Cómo ha reaccionado el Tribunal Constitucional frente estas sentencias cuando ha tenido ocasión de hacerlo? Veamos un ejemplo concreto que resulta ilustrativo.

La STC 203/2016 declaró inconstitucional y nulo el art. 30.2 de la Norma Foral 10/2006, de 29 de diciembre, reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del territorio histórico de Gipuzkoa. Dicho precepto establecía un régimen de estimación objetiva que “nunca podrá dejar sin someter a gravamen los rendimientos reales de la actividad económica. En el supuesto de producirse diferencia entre el rendimiento real de la actividad y el derivado de la correcta aplicación de esta modalidad de determinación del rendimiento neto, se procederá al ingreso o devolución de la cuota resultante, sin que resulten exigibles el recargo por ingreso fuera de plazo, los intereses de demora o las sanciones”.

El Tribunal Constitucional estimó que el citado precepto infringía el “art. 3 a) de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, en conexión tanto con el art. 41.2 a) de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco, como con la disposición adicional primera de la Constitución, al no responder las modificaciones introducidas en el método de estimación objetiva de determinación de la base imponible del IRPF por el precepto impugnado de la Norma Foral de referencia a peculiaridad alguna contenida en el Concierto Económico”.

La sentencia -dictada como consecuencia de una cuestión de inconstitucionalidad- no estableció ninguna precisión sobre sus efectos. Ante este silencio un contribuyente solicitó a la Diputación Foral de Guipúzcoa la declaración de nulidad de pleno derecho de una liquidación que ya había adquirido firmeza administrativa y que se había dictado al amparo del precepto declarado inconstitucional.

Ante la denegación de la solicitud, el interesado presentó recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Frente a dicha sentencia, interpuso recurso de casación, que fue también desestimado por el Tribunal Supremo con el siguiente argumento:

“Los efectos erga omnes que se derivan de un fallo que declara la inconstitucionalidad de una norma no están dotados de carácter retroactivo ni conducen a la revisión de las situaciones consolidadas que se han producido al amparo de la norma que se entiende que es inconstitucional”.

El contribuyente interpuso recurso de amparo contra la sentencia del Tribunal Supremo, por entender lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva. El Tribunal Constitucional inadmitió el recurso mediante providencia, de modo que no es posible conocer los argumentos en que se fundó. Tal vez entendió que la sentencia del Tribunal Supremo (fuera o no correcta en sus conclusiones) estaba suficientemente motivada, de modo que no se lesionaba el derecho a la tutela judicial efectiva, pues tal lesión requeriría no solo un error de fondo, sino una ausencia de motivación (en este sentido podrían citarse las SSTC 22/1996, 105/2009, 38/2011 y 13/2012).

Sin juzgar aquí la valoración del Tribunal Constitucional sobre el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva, debe señalarse que la consecuencia práctica de la providencia de inadmisión consiste en la ruina de los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad y del art. 40.1 LOTC.

Ante esta lamentable situación ¿qué podría hacer en el futuro el Tribunal Constitucional para “restaurar los efectos de sus declaraciones de inconstitucionalidad y nulidad”?

Una posible respuesta estaría en admitir futuros recursos de amparo planteados en casos similares (la inconstitucionalidad de la “plusvalía municipal” puede ofrecer oportunidades) y declarar expresamente en próximas sentencias que es contraria a la tutela judicial efectiva la negativa judicial a sostener la nulidad de los actos dictados al amparo de leyes declaradas inconstitucionales y nulas.

Esta solución nos parece deseable, aunque quizá ofrezca algún flanco a la crítica desde una interpretación estricta del derecho a la tutela judicial efectiva.

Por este motivo, pensamos que el Tribunal Constitucional debería ir más allá y precisar los efectos de sus declaraciones de inconstitucionalidad en las futuras sentencias que declaren la nulidad de normas tributarias.

Frente a esta propuesta podría objetarse que el silencio sobre los efectos ya implica reconocer la nulidad de los actos derivados de normas inconstitucionales, pues así se deduce implícitamente del art. 40.1 LOTC (que solo limita los efectos en los supuestos de que exista cosa juzgada) y de la práctica constante del Tribunal (que solo se pronuncia sobre los efectos de sus sentencias cuando opta expresamente por limitarlos).

Ahora bien, esta objeción debe rechazarse, pues, como hemos visto, diversas sentencias del Tribunal Supremo entienden, erróneamente, que el silencio sobre los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad equivale a negar la posibilidad de revisar actos firmes.

Por este motivo, pensamos que, en una futura declaración de inconstitucionalidad de normas tributarias (por ejemplo, con ocasión de la nueva cuestión de inconstitucionalidad relativa a los efectos confiscatorios de la plusvalía municipal) convendría que el Tribunal adoptara las siguientes precisiones:

a) Afirmar expresamente que tal declaración de inconstitucionalidad y nulidad implica efectos retroactivos, debiendo devolverse también los ingresos derivados de liquidaciones administrativas firmes.

b) Recordar, en términos abstractos, que el silencio en una declaración de inconstitucionalidad equivale a afirmar la obligación de revisar las liquidaciones administrativos firmes, con la única limitación de aquellos actos confirmados mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada.

Podría pensarse que esta doble afirmación de los efectos ex tunc resulta excesiva. Sin embargo, nos parece una fórmula necesaria para restaurar los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad ante el daño causado por la Administración y confirmado por algunas sentencias del Tribunal Supremo.

Si el Tribunal Constitucional se limitara a dictar alguna sentencia en que la que declarase inconstitucional y nulo un precepto tributario, ordenando la revisión de los actos administrativos firmes, confirmaría la falsa impresión de que las sentencias que han guardado silencio no permiten revisar tales actos.

En cambio, si el Tribunal se limitara a realizar una afirmación obiter dictum sobre los efectos retroactivos de sus declaraciones de nulidad, podrían subsistir dudas sobre el carácter vinculante de tal pronunciamiento. En efecto, siempre que el Tribunal ha limitado los efectos de una sentencia, ha tenido el cuidado de indicar que tal limitación se restringía al asunto litigioso (a “este caso”). Sin embargo, esto no ha evitado que la Administración y algunas sentencias del Tribunal Supremo hayan interpretado, erróneamente, que tal limitación de los efectos constituye una doctrina general. Por este motivo es preciso que el Tribunal Constitucional desmonte expresamente esta falacia.

Por último, sería conveniente que el Tribunal Constitucional fuera más riguroso y selectivo a la hora de limitar los efectos de sus declaraciones de inconstitucionalidad. La referencia genérica a la “seguridad jurídica” no resulta convincente. Sería preferible que el Tribunal tuviera la valentía de invocar directamente el grave perjuicio económico para la Hacienda Pública (cuantificado aunque sea de modo aproximado en el caso concreto) siempre que, además, no existiera ya una jurisprudencia clara que hiciera previsible la inconstitucionalidad de la norma.

De otro modo, el Tribunal está transmitiendo al legislador el siguiente mensaje: es posible dictar normas claramente inconstitucionales, sin que se produzca ninguna consecuencia negativa. Esto supone un claro incentivo a despreciar la Constitución, pues en el peor de los casos se habrá recaudado una importante cantidad que no deberá ser objeto de devolución.

(Continuará)

Nota: Los autores agradecen a don José María Utande San Juan sus valiosas observaciones, sin que sea responsable de ninguna de las ideas que se expresan en este artículo.

Ada Tandazo y Pedro Herrera: Un error devastador sobre los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad en materia tributaria

En un reciente artículo, la profesora Violeta Ruiz Almendral pone de relieve cómo la declaración de nulidad de un precepto por el Tribunal Constitucional implica efectos ex tunc (retroactivos) salvo que la propia sentencia indique otra cosa. Esto supone, por ejemplo, que la declaración de inconstitucionalidad parcial de la “plusvalía municipal” debería conducir a la devolución de aquellas cantidades ingresadas en aquellos casos en que se pruebe que el incremento de valor de los terrenos no hubiera tenido lugar. Y esto, aunque el pago se hubiera realizado como consecuencia de un acto administrativo firme [V. Ruiz Almendral, “Alcance y efectos de la doctrina constitucional sobre el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana: cuestiones problemáticas”, en RCyT. CEF, núm. 427, 2018, pp. 111-146].

Sus argumentos nos parecen incontestables, tanto en términos generales como en lo relativo al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos. Por este motivo resulta sorprendente que el Tribunal Supremo haya defendido en diversas sentencias -relativas a otros casos- una idea contraria. Esta idea, profundamente errónea -y aceptada con entusiasmo por la Administración- sostiene que, ante una declaración de inconstitucionalidad y nulidad de una ley no es posible revisar las actuaciones administrativas firmes.

Según el art. 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) “cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia”.

El art. 40.1 de la misma norma precisa que “las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada [subrayado nuestro] en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad”.

Una interpretación literal de estos preceptos lleva a afirmar que las disposiciones de una ley tributaria declaradas inconstitucionales resultan nulos (excepto cuando se trate de un supuesto de mera inconstitucionalidad), de modo que debería procederse a la restitución de las sumas indebidamente ingresadas, salvo que los actos de aplicación de los tributos hubieran sido confirmados mediante sentencia firme (“con fuerza de cosa juzgada”).

Esta interpretación prevaleció inicialmente, llegándose a practicar de oficio la devolución derivada de declaraciones de inconstitucionalidad de ciertos tributos locales. Sin embargo, algunas sentencias limitaron sus efectos en casos concretos relativos a cuestiones no tributarias (como la STC 60/1986 sobre determinadas medidas de reforma administrativa). Más adelante, la STC 45/1989 declaró inconstitucional la tributación conjunta (obligatoria) en el Impuesto sobre la Renta. Dicha sentencia, limitó sus efectos mucho más allá de lo previsto en el art. 40.1 LOTC: no permitió la devolución de las cantidades ingresadas mediante actos administrativos firmes, ni tan siquiera aquellas otras derivadas de autoliquidaciones tributarias. El Tribunal justificó esta restricción en el principio de “seguridad jurídica”. En realidad, el motivo estaba en el enorme coste financiero que hubiera tenido la devolución.

A partir de estos pronunciamientos se entendió que el Tribunal Constitucional podía modular los efectos de sus resoluciones. Si la sentencia guardaba silencio, resultaría aplicable únicamente el límite de la cosa juzgada. En otro caso, se aplicarían las restricciones que excepcionalmente estableciera el Tribunal Constitucional.

Así se deducía claramente de la STC 45/1989. Por un lado se afirmaba que “los efectos de la nulidad en lo que toca al pasado vienen definidos por la Ley, que deja a este Tribunal la tarea de precisar su alcance en cada caso [subrayado nuestro], dado que la categoría de la nulidad no tiene el mismo contenido en los distintos sectores del ordenamiento.”

Por otra parte, debe recordarse que dicha sentencia no solo impidió las devoluciones de cantidades liquidadas por actos administrativos firmes, sino en virtud de autoliquidaciones, pese a que éstas no adquieran “firmeza” y puede pedirse su rectificación (y la consiguiente devolución) dentro del plazo de prescripción.

Por tanto, la limitación de los efectos constituye una excepción a la regla general (aunque dicha excepción pueda estar bastante extendida) y no constituye una consecuencia inexorable del principio de “seguridad jurídica”. De otro modo, también sería imposible, con carácter general, revisar las autoliquidaciones, tal y como se afirmaba en la STC 45/1989 (la pretendida “seguridad jurídica” era el único argumento que se señaló en este caso para impedir la devolución de los ingresos practicados mediante autoliquidación).

Además, en otros supuestos, el Tribunal no ha invocado la “seguridad jurídica” para impedir la revisión de actos firmes, sino que se ha basado, tan solo, en otros argumentos específicos del caso concreto. Así en la STC 47/2007, relativa a las tasas judiciales, se restringen los efectos porque no cabe desconocer “el perjuicio que tal devolución reportaría a la Hacienda Pública” y porque no se ha lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva “de quienes han pagado la tasa logrando impetrar la potestad jurisdiccional que solicitaban” (sic), pues han podido pagar los 800 euros consiguiendo que continuara el proceso. Este último argumento, un tanto sorprendente, estaba ya presente, sin vincularse tampoco a la “seguridad jurídica” en la STC 227/2016, FJ 6 a). En otros supuestos en que el Tribunal deduce forzadamente la imposibilidad de revisar los actos firmes del principio de seguridad jurídica, se precisa que tal restricción solo se produce “en el asunto que nos ocupa” y no, por tanto, en todas las declaraciones de inconstitucionalidad [STC 140/2016, FJ 15.b)]

Pese a la claridad de estos argumentos se ha extendido la siguiente tesis: los pronunciamientos que limitan los efectos de las sentencias constitucionales no se refieren al caso concreto, sino que formulan una doctrina general aplicable también cuando el Tribunal Constitucional guarda silencio.

En otras palabras: el mandato de la Ley Orgánica, que solo impide la devolución en casos de sentencia firme, ha mutado (se ha degradado) en otro mucho más laxo que impide siempre y en todo caso la revisión de actos administrativos firmes.

(Continuará)

Antonio Torregrosa: Rasgos inconstitucionales de la última “amnistía fiscal”

Con ocasión del comienzo del curso retomamos el blog con un valioso comentario de Antonio Torregrosa Sala (Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona) a la STC de 8 de junio de 2017, que declaró la inconstitucionalidad de la amnistía fiscal.

Agradezco al Profesor José Andrés Rozas Valdés, Catedrático Acreditado de la Universidad de Barcelona, que me haya puesto en contacto con el autor.

Pedro Herrera

Vídeos de la Jornada “Crisis y estructuración Territorial del Estado”

Ofrecemos los vídeos de la Jornada “Crisis y estructuración Territorial del Estado”, celebrada el 23 de junio de 2015 en la Facultad de Derecho de la UNED y organizada por la Fundación Manuel Giménez Abad, el Grupo de investigación: Costes y beneficios de la descentralización política en un contexto de crisis, ECJ Leading Cases  y la Asociación de Profesores de la UNED (AdP-UNED).

El programa completo de las jornadas puede consultarse aquí.

Agradezco de modo especial al Profesor Fernando Reviriego la invitación a participar y a difundir los vídeos a través de este blog.

Pedro Herrera

J.A. Rozas Valdés: sobre la declaración de inconstitucionalidad de una discriminación valenciana en el Impuesto sobre Sucesiones

DECLARADA INCONSTITUCIONAL UNA DISCRIMINACIÓN VALENCIANA EN EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES

José Andrés Rózas Valdés

Catedrático Acreditado de Derecho Financiero y Tributario (Universidad de Barcelona

El pasado 18 de marzo (STC 60/2015), el pleno del TC ha expulsado del ordenamiento jurídico –en resolución de una cuestión de constitucionalidad presentada por la sala 3ª, secc. 7ª, del TS, por San Fernando del 2013- el art. 12 bis de la Ley valenciana 13/1997 sobre normativa en tributos cedidos, en la redacción dada a la misma por el art. 16 de la Ley valenciana 10/2006, por vulneración de los arts. 14, 31.1 y 139.1 de la Constitución, siendo su ponente el Magistrado Antonio Narváez Rodríguez.

El caso “Reig Roig” (más valenciano imposible) se había planteado en 2010 cuando tres hermanos y su madre descubren, con una natural sensación de vértigo y pavor, que el varón, “Don Gaspar jr”, por no residir en la Comunidad valenciana, a diferencia de sus dilectas hermanas y madre –más apegadas a la tierra- ha de pagar una cuota por la herencia recibida de “Don Gaspar sr” nada menos que noventa y nueve veces mayor que la que correspondía a sus co-herederos. Extrañamente, esta diferencia de trato le resulta injusta y recurre su primorosa autoliquidación, no sin antes haber solicitado su oportuna rectificación, respondida –como procede- por la autoridad competente con un merecido silencio. ¡Qué funesta manía la de los contribuyentes de recurrir, con el consiguiente incremento de la malhadada litigiosidad!

El primer detalle procesal sugestivo de este caso es que el justiciable se echa en brazos, directamente, de la jurisdicción contencioso-administrativa por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales. La respuesta del TSJ valenciano no tiene, francamente, desperdicio. Le manda a paseo, por San Antonio del 2011, con número de registro 03/2162/2010, bajo el lema de que “la medida normativa combatida ni es arbitraria, ni está ayuna de fundamento legal” pues “responde a una finalidad constitucionalmente amparada que es la protección de la familia (sic)”. ¡Toma del frasco, Carrasco!

Don Gaspar jr se va derechito a las Salesas y allí tienen a bien, oído el ministerio fiscal y la representación procesal del justiciable, plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad, por cuanto algo les hace sospechar a los magistrados que esto de que un hermano pague noventa y nueve veces más de cuota por ISD que sus coherederos igual no tiene nada que ver con la protección de la familia y hasta, ¡quién sabe!, hasta resulte contrario a Derecho.

Claro está que si el bien asesorado contribuyente hubiera elegido la vía natural de recurso tributario, acudiendo primero al Tribunal económico-administrativo regional de Valencia y, después –o antes, per saltum (¡ali-hop!)- ante el TEAC, tras un paciente peregrinaje –por el consabido atasco de las trochas contencioso y económico administrativas saturadas de litigantes contribuyentes- no habría llegado nunca al Supremo –cerrado para quienes reclamen menos de 600.000 € por hecho imponible, en aras de la “agilización procesal” y reducción de la conflictividad- y difícilmente habría llegado al Constitucional –que rechaza sistemáticamente los amparos en materia tributaria porque la igualdad formal (art. 31 Ce) no tiene nada que ver con la igualdad material (art. 14 Ce) [¿o es la objetiva la que no es igual, valga la redundancia, que la subjetiva?]- salvo que hubiera convencido a los magistrados de la AN que hubiesen presentado la susodicha cuestión de inconstitucionalidad por estimar que algo olía a podrido en La Albufera.

El cuco contribuyente, su pérfido asesor, eligió, por el contrario y arteramente, la sinuosa vía de la protección de los derechos fundamentales, se coló en las Salesas, logró que se plantease la cuestión y -¡éxito sin precedentes!- tras sólo cinco años ha conseguido ver reconocido su derecho a no ser flagrantemente discriminado y maltratado por haber abandonado, imprudentemente, su residencia en la fértil tierra valenciana. Eso sí, repitan conmigo y con nuestras autoridades tributarias: “en España no existe ningún problema de justicia tributaria ni en lo relativo a su ordenación, ni en lo atinente a su administración: todo es perfecto sin mancha de defecto alguno”. A la vista de la propuesta de contrarreforma de la LGT en marcha, lo único que procede es darle algún retoque al económico-administrativo y, eso sí, si no fuera por las objeciones del Consejo de Estado, se querría poner freno a la posibilidad de que los díscolos contribuyentes saquen partido de la responsabilidad patrimonial del legislador cuando, sistemáticamente, el TJUE y, ahora también, el TC, le pasan la garlopa a nuestro impoluto ordenamiento tributario.

Para evaluar si está en cuestión el respeto del principio de igualdad los magistrados utilizan la STC 96/2002, de 25 de abril, analizando si la residencia puede operar como elemento de discriminación, si se aplica en razón de un fin constitucional, si el grupo sobre el que la misma se aplica es homogéneo y si la diferenciación es adecuada y proporcionada al fin:

a) el grupo es homogéneo, herederos con idéntico parentesco;

b) el fin constitucionalmente protegido con la diferenciación no se identifica, ni en el preámbulo de la ley, ni en su tramitación parlamentaria arguyendo al respecto los abogados de la Generalitat una supuesta “protección de políticas sectoriales” que no se detallan y que los magistrados no entienden;

c) pese a ello –pues no identificado el fin constitucional protegido la discriminación sería de suyo inaceptable- el Tribunal hace notar en su cuestionamiento del particular que no hay razón alguna que justifique la residencia como elemento de discriminación entre herederos de igual parentesco;

d) por último, en la misma línea, se incide en que no se trata de que se apliquen leyes autonómicas diversas por razón de la residencia sino de que la misma ley autonómica aplicada a un residente en la Comunidad y a otro que no reside en la misma –por lo demás en idénticas circunstancias- discrimina –ferozmente apuntaría yo, de forma “atroz” apunta la fiscalía- al segundo respecto del primero.

El cuestionamiento se admite por el TC y cita a personarse, como procede, al lucero del alba. Con el detalle, sintomático, de que el abogado del Estado hace mutis por el foro y no dice esta boca es mía. Lógicamente la Abogacía de la Generalitat y los letrados de Las Cortes valencianas sí dicen la suya que presenta como plato fuerte, tras los habituales cuartos a espadas de la autonomía financiera y la corresponsabilidad fiscal, algo verdaderamente ingenioso: tiene sentido limitar la generosa bonificación fiscal a los residentes en las tierras levantinas porque sólo respecto de ellos es previsible que la misma pueda “revertir por otras vías en el mismo territorio”. O sea, que el Tesoro público nunca ha de perder y una bonificación sólo estará justificada si es de ida y vuelta porque, claro está, lo suyo es tributar y únicamente de forma restrictiva, rígida y cicatera es admisible que alguien pueda disfrutar de “beneficios” fiscales… salvo que sea previsible, naturalmente, que vaya a “devolver”, por otra vía, lo inicialmente disfrutado.

El legislativo valenciano tuvo ya sus dudas al respecto y, de hecho, entre el 2003 y el 2006 se suprimió semejante discriminación, en una primera fase, para resultar definitivamente abrogada en 2014. La tajante decisión del Constitucional (con una poco habitual -¡y encomiable!- economía procesal de 28 páginas) con todo, conserva su virtualidad para eventuales nuevos procedimientos en los que pudiera ser de aplicación la normativa ahora derogada, y para aquellos sobre los que –en las mismas circunstancias- aún no se haya decidido en fase administrativa o judicial.

En un mismo curso académico el TJUE en septiembre y el TC en marzo le ha pegado un considerable meneo a la normativa del ISD, por resultar discriminatoria respecto de los no residentes, en el primer caso, y en razón de la vecindad autonómica en este segundo pronunciamiento. Tal vez fuera esta la ocasión de comenzar a poner un poco de orden en esta materia; sin embargo, a juzgar por la notoria cicatería y carencia de un elemental sentido de justicia que ha presidido la urgente reforma operada en lo relativo a los no residentes –dejando al albur de la flagrante (“de tal evidencia que no necesita pruebas” reza el diccionario de la RAE) discriminación a los que no lo sean en la UE o en el EEE- no hay motivos para la esperanza.