Rafael Sanz Gómez: resumen de las ponencias sobre Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público no Tributarias (Seminario de 14 de noviembre de 2018)

En el post de hoy publicamos un valioso resumen, elaborado por el Profesor D. Rafael Sanz Gómez, Profesor Ayudante Doctor de Derecho Financiero y Tributario de la UNED sobre las ponencias presentadas por los Profesores D. Rafael Gómez Ferrer Rincón, Titular de Derecho Administrativo de la UNED y Dª. Mercedes Ruiz Garijo, Titular de Derecho Financiero y Tributario de la URJC sobre las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público no Tributarias.

Como complemento, puede consultarse la presentación preparada por la Profesora Ruiz Garijo.

El Seminario, organizado por el Área de Derecho Financiero y Tributario de la UNED en colaboración con el Excelentísimo Ayuntamiento de Madrid, se celebrón en la Casa de la Villa el día 14 de noviembre de 2018. Muchas gracias, querido Rafael, por la coordinación del seminario y por elaborar este resumen.

Rafael Gómez-Ferrer Rincón

La ponencia de Rafael Gómez-Ferrer se estructuró en tres puntos: Qué son las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias (PPCPNT); cómo debe ser su establecimiento para cumplir con la Constitución y cuáles son los requisitos o límites de las PPCPNT (estas dos últimas cuestiones se tratarán conjuntamente en este resumen).

Concepto de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias

El artículo 31.3 de la Constitución afirma que sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley. La STC 185/1995 define qué es una prestación patrimonial de carácter público (PPCP). Dicha sentencia responde a un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Tasas y Precios Públicos de 1989, que definía las tasas y los precios públicos como recursos de derecho público. Según el TC,

  • Las PPCP no son equivalentes a los tributos (aquellas son una categoría más genérica)
  • Las PPCP se caracterizan por ser coactivas (se exigen, entre otros, por la prestación de servicios indispensables)
  • El sometimiento a un régimen de Derecho público no es suficiente para poder hablar de PPCP; pero tampoco dijo el TC que el sometimiento a un régimen de Derecho público fuera necesariopara poder hablar de PPCP.

Según la STC 182/1997, un tributo se caracteriza por: (A), ser coactivo; (B), implicar un pago al sector público; (C), tener finalidad contributiva. 

Si una prestación es coactiva pero no se cumplen los requisitos B o C, estaríamos ante una PPCPNT. 

El ponente desgrana algunas ideas, atendiendo a la existencia o no de los elementos señalados:

  • Puede haber PPCPNT que dé un particular a otro, si las impone el sector público (por ejemplo, el pago de la prestación por incapacidad temporal que el empresario realiza en favor del trabajador, analizada en la STC 182/1997).
  • Puede haber PPCPNT de particulares a entes públicos, si no hay finalidad contributiva (algo que afirman las SSTC 83/2014 y 167/2016 respecto de los pagos de empresas en sectores regulados, como el farmacéutico o el eléctrico).
  • Las PPCPNT pueden estar sujetas a un régimen de Derecho público, pero no es necesario: el elemento constitutivo para ser PPCP es la coactividad, de acuerdo con la STC 185/1995. Afirma Rafael Gómez-Ferrer que se da el error de considerar que las PPCP deben estar sujetas a un régimen de Derecho público.
  • La PPCPNT es coactiva en todo caso: el artículo 31.3 CE es una garantía de los particulares que no debe reducirse.

Las PPCPNT pueden clasificarse en retributivas (hay contraprestación) o no retributivas (no hay contraprestación). Las no retributivas (como las prestaciones para la financiación del déficit de tarifa, del fondo de eficiencia energética o del bono social) son prestaciones afectadas a un determinado fin y pueden recaer sobre los usuarios o sobre los operadores que, en este caso, pueden tener derecho a repetir las cantidades (exigirlas del usuario) o no (un ejemplo de este segundo supuesto es el bono social).

El establecimiento de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias y sus límites

Sobre las PPCP tributarias opera el principio de legalidad por establecerlo tanto el 31.3 CE como el 133 CE. En el caso de las PPCPNT, opera el artículo 31.3 CE. Las PPCPNT se vinculan con la existencia de una potestad pública para regular determinados sectores y establecer derechos y deberes, sujeta a determinados límites. 

a) Principio de legalidad

El artículo 31.3 CE dice que las PPCP se exigirán “con arreglo a la ley”. En relación al uso del decreto-ley, este se limita a prohibir que se afecte al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.

En relación a la posibilidad de que se determinen por ordenanza, debemos estar al artículo 20.6 del Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, que lo prevé expresamente (se aplica a las contraprestaciones “exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado”). Además, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la reserva de ley es más flexible en el ámbito local y, también, cuando se trata de tasas y no de impuestos (criterio aplicable, para el ponente, en el caso de PPCPNT).

b) Principio de capacidad de pago

El artículo 31.1 CE no se aplica a las PPCPNT, pero encontramos otros límites:

  • En primer lugar, la exigencia de una finalidad de interés general, aunque no sea contributiva: por ejemplo, la eficiencia energética, la protección medioambiental…)
  • El principio de igualdad, que se ha alegado en relación a las PPCPNT no retributivas: ¿no deberían financiarse estos sectores mediante impuestos? También se puede hablar de principio de beneficio grupal, pero a veces no es fácil identificar el beneficiario (por ejemplo, en el caso de las primas a renovables). También puede haber un problema cuando se impone una PPCPNT exclusivamente a una parte de las empresas de un sector.
  • Puede extraerse un principio de capacidad de pago del Estado social, que deberá aplicarse mediante ordenanza o regulación sectorial. Es importante tener en cuenta que no todos los servicios esenciales se prestan por el sector público.


Mercedes Ruiz Garijo

La ponencia de Mercedes Ruiz Garijo se centró en la evolución que ha llevado a la regulación expresa de la categoría de PPCPNT.

Acto 1º-Partimos de la regulación de la tarifa en el Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955; concretamente, el Capítulo VI (“De las tarifas”) comprende los artículos 148 y 155. El Reglamento también regula la forma de prestación de los servicios. El 155 señala que el pago tendrá la naturaleza de tarifa en supuestos de gestión directa e indirecta; y de precio o merced si el servicio de presta con arreglo a las formas de Derecho privado.

Sobre esta base, el Tribunal Supremo diferencia entre potestad tarifaria y tributaria. El problema es que la naturaleza del pago depende de la forma de gestionar un servicio público: ¿se puede producir entonces una huida del Derecho administrativo y del Derecho tributario?

Acto 2º- A raíz de la diferenciación entre tasas y precios públicos (Ley de Tasas y Precios Públicos de 1989), se define por primera vez la PPCP, basada en su carácter coactivo.

Acto 3º-Está caracterizado por unos “vientos favorables” para las tasas, una tendencia a la categorización bajo esta figura. En esta etapa es relevante la redacción del artículo 2.2.a) de la LGT de 2003, que califica como tasas los cobros realizados por servicios o actividades de titularidad pública, independientemente de la forma de gestión. 

Por su parte, el TC tiene una serie de sentencias (SSTC 102/2005, 121/2005, 122/2005) donde afirma que las tarifas por los servicios portuarios son tasas. En esta etapa en donde se reconoce la categoría de PPCPNT.

El Tribunal Supremo es continuista: sigue la línea de la LGT y de la jurisprudencia del TC.

Acto 4º-La Ley 2/2011, de Economía Sostenible, modifica el artículo 2.2.a) LGT y suprime la referencia a la irrelevancia del modo de prestación de un servicio. Ahora, corresponderá la exigencia de tasas “cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado”. 

Sin embargo, las SSTS de 28/09/2015 (sobre servicios funerarios) y de 23/11/2015 y 24/11/2015 (sobre abastecimiento de agua), basándose en la jurisprudencia constitucional, mantienen  el criterio de irrelevancia de la forma (lo esencial sería la existencia de coactividad, según sea un servicio indispensable o monopolístico).

Acto 5º-La Ley 9/2017, de contratos del sector público (LCSP), regula por primera vez el concepto de PPCPNT a través de una ley. Así,

  • La DA 43ª LCSP señala que “las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la explotación de obras públicas [por ejemplo: peajes] o la prestación de servicios públicos, de forma directa mediante personificación privada o gestión indirecta” serán PPCPNT (pero no existe una reforma equivalente en el ámbito local).
  • La DF 11ª LCSP modifica la DA 1ª LGT. Considera Mercedes Ruiz Garijo que el concepto de PPCPNT absorbe la parafiscalidad.
  • Las DF 9ª y 12ª LCSP modifican, respectivamente, la Ley de Tasas y Precios Públicos y el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Así, ahora mismo cabe diferenciar, entre las PPCP, las tributarias (tasas, contribuciones especiales e impuestos) y las no tributarias (las demás, que son coactivas y responden a un fin de interés general).

En el ámbito local, se regulan en el artículo 20.6 TRLRHL, que se remite a los servicios públicos del apartado 4 del mismo artículo. Se establece la regulación por ordenanza y durante el procedimiento de aprobación las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas. Para Ramón Falcón y Tella, este informe sería no vinculante, por ser la regla general.

Problemas que ofrece la regulación actual:

  • Deslegalización, sobre todo en relación al hecho imponible (insuficientemente regulado), al sujeto pasivo (no resulta indiferente quién las pague) y a la cuantía (ya que no se establece ningún límite, como sí sucede con las tasas).
  • La LCSP mantiene cierta confusión entre el concepto de tarifa y el de PPCPNT. 

Acto 6º-¿Qué puede pasar en el futuro próximo?

Existen varios autos del Tribunal Supremo, en los recursos 5964/2017, 5108/2017 y 835/2018, que tratan sobre la distinción tasa/tarifa en materia de abastecimiento de agua y recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos.

Además, está pendiente de resolución el recurso de inconstitucionalidad 739-2018 presentado por el Grupo Parlamentario de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (admitido a trámite por providencia 6 de marzo de 2018), donde tendrán que aclararse las cuestiones que para Mercedes Ruiz Garijo siguen pendientes, y que son tres:

  • Cómo se aplica el principio de legalidad a las PPCPNT (en qué supuestos quedan sujetas al principio de legalidad y qué elementos cubre).
  • Delimitar si las PPCPNT pueden tener carácter contributivo, lo cual implicaría la aplicación de los artículos 31.1 CE (principios del sistema tributario), 86.1 CE (el deber de contribuir como límite material del decreto-ley) y 134.7 CE (contenido tributario de la Ley de Presupuestos Generales del Estado).
  • Aclarar si las PPCPNT son o no ingresos públicos aunque los perciban empresas concesionarias o fórmulas de personificación privada.

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