STJUE 27.2.2014, C-82/12, Transportes Jordi Besora: el “céntimo sanitario” es contrario al Derecho de la UE y debe devolverse

La STJUE de 27 de febrero de 2014, C-82/12, Transportes Jordi Besora, concluye que el “céntimo sanitario” es contrario al Derecho de la UE y debe ser objeto de devolución, pues el Tribunal descarta limitar los efectos temporales de la Sentencia.

El asunto deriva de una cuestión prejudicial planteada por el TSJ de Cataluña. El llamado “céntimo sanitario” (Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos) se creó por el art. 9 de la Ley 24/2001 con el fin de contribuir a la financiación de las nuevas competencias autonómicas sobre la Sanidad. Se trataba de un impuesto totalmente cedido a las Comunidades Autónomas con un tipo de gravamen estatal y otro autonómico. En el caso de que las Comunidades Autónomas no ejercieran su capacidad normativa introduciendo el tipo autonómico, sólo se aplicaría el Estatal.

El artículo 9.1 de la Ley 24/2001 señalaba que “los rendimientos que se deriven del presente Impuesto quedarán afectados en su totalidad a la financiación de gastos de naturaleza sanitaria orientados por criterios objetivos fijados en el ámbito nacional. No obstante lo anterior, la parte de los recursos derivados de los tipos de gravamen autonómicos podrá dedicarse a financiar actuaciones medioambientales que también deberán orientarse por idéntico tipo de criterios”.

El diseño del Impuesto se inspiró en los criterios elaborados por el Informe para la Reforma del Sistema de Financiación Autonómica, elaborado por una Comisión de Expertos. Según la “Pregunta 6” de dicho Informe:

“Consultada la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea, ésta considera que España podría crear nuevos impuestos na­cionales sobre… hidrocarburos bajo ciertas condiciones, en particular: i) que el objetivo perseguido sea otro que principalmente el presupuestario, ii) que el impuesto no sea exigible sino en el momento de la puesta en consumo. (Nos remitimos al Anexo B de este informe, donde figuran los documentos sobre dicha consulta). Con relación a la posibilidad de establecer diferencias autonómicas en el nuevo tributo afirma la contestación que si se puede demostrar que la medida fis­cal se integra en el ámbito nacional en el marco de las políticas de sanidad o de pro­tección del medio ambiente, conviene acreditar sin equívocos que las diferencias regionales que se efectuarían responderían a imperativos generales de coherencia entre el montante del impuesto y los problemas que aspiran a resolver. De esta manera, el importe del impuesto debería estar definido en las Comunidades Autónomas en función de que tales objetivos fijados en el ámbito nacional. En su defecto, el objetivo esencial de la diferenciación regional aparecería básicamente como objetivo de naturaleza presupuestaria.

Ahora bien, concluye la contestación que, según la información a su disposi­ción, el proyecto presentado, relativo a la introducción de impuestos con tipos de gra­vamenes diferentes en las Comunidades Autónomas aplicables… a los hidrocarburos no respetarían la legislación comunitaria. Esta conclusión no es compartida por la Comisión, en base al análisis jurisprudencial que se ha realizado y siempre que tales diferencias respondieran a pa­rámetros objetivos, como reclama la citada Dirección General”.

Merece la pena reproducir el análisis jurisprudencial que realizó la Comisión de Expertos:

El artículo 3.2 de la Directiva sobre Impuestos Especiales, al admitir que de­ terminados productos puedan ser gravados “por otros impuestos indirectos de fi­nalidad específica”, permite a los Estados miembros “introducir, además del im­ puesto especial mínimo fijado por la Directiva…, otros impuestos indirectos que persigan una finalidad específica, es decir, un objetivo no presupuestario” (STJCE Comisión/Francia, apartado 19).

De conformidad con esta interpretación no resulta compatible con la Directiva un tributo austríaco sobre bebidas alcohólicas cuya pretendida finalidad 58 Pregunta 6ª. Respuesta de la Comisión es reforzar la autonomía financiera de algunas entidades territoriales, pues “el aumento de la autonomía municipal mediante el reconocimiento de una potestad tributaria constituye un objetivo puramente presupuestario”. Se afirmó en su de­ fensa que su finalidad era también compensar las considerables cargas soporta­ das por los Municipios debido a las obligaciones que causa el turismo. Sin em­ bargo, para el Tribunal se desprende de los autos “que no se impone a los municipios ninguna afectación predeterminada y no existe una relación con las in­ fraestructuras turísticas o con el desarrollo del turismo, puesto que dicho impuesto, que grava las bebidas con independencia del lugar donde se consumen, también se percibe en lugares no turísticos” (STJCE Evangelischer, (C-437/97), apartados 32 a 35).

Sin embargo, en la STJCE Comisión/Francia (C-434/97) el Tribunal considera compa­tible con la Directiva un impuesto francés sobre el tabaco y las bebidas alcohó­licas en razón de los riesgos que entraña para la salud el consumo inmoderado de estos productos y que se destina a financiar determinadas prestaciones de la Seguridad Social, ya que persigue una finalidad específica (apartado 7). 

Pues bien -prosigue el informe de la Comisión de Expertos- si aplicamos los razonamientos anteriores a un futuro Impuesto sobre el consumo de hidrocarburos, lo primero con que ha de contar es con una finalidad específica. Por ejemplo, sería necesario que sirviera para financiar de­ terminados servicios de competencia de las Comunidades Autónomas, como es el caso de la Sanidad o el medio ambiente. Por tanto, habría que configurarlo como un tributo afectado en el sentido del artículo 27 de la Ley General Tri­butaria, a cuyo tenor el “rendimiento de los tributos del Estado se destinará a cu­ brir sus gastos generales, a menos que a título excepcional y mediante ley se establezca una afectación concreta”.

En otras palabras, la Comisión de Expertos interpretó que el requisito de la “finalidad específica” se cumplía en el caso de que los impuestos quedaran afectados a la cobertura de determinados gastos. Esta interpretación tiene cierto apoyo en las mencionadas sentencias [STJCE Comisión/Francia (C-434/97) y STJCE Evangelischer, (C-437/97)], puesto que se advierte la finalidad específica en un impuesto sobre el alcohol destinado a financiar la Seguridad Social y se rechaza en otro destinado genéricamente a reforzar la financiación municipal.

Sin embargo, cabía otra interpretación: el impuesto francés con “finalidad específica” sólo gravaba las bebidas con un grado de alcohol elevado, y no en función del grado concreto de alcohol, sino del volumen de la bebida. Según el Gobierno Francés tales “modalidades de cálculo son las más adecuadas para conseguir el objetivo de protección de la salud pública. Al recaer sobre el volumen de la bebida y no sobre el porcentaje de alcohol que ésta contiene, el impuesto grava de manera uniforme aquellas bebidas que tengan un grado de alcohol comprendido entre 25 y 50% vol, que se hayan entre las más vendidas”. Este reflejo de la “finalidad específica” en la estructura del impuesto (y no en la mera afectación) no estaba presente en el Impuesto español sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

En todo caso, quedaba claro que, según la Comisión Europea “el proyecto presentado, relativo a la introducción de impuestos con tipos de gra­vamenes diferentes en las Comunidades Autónomas aplicables… a los hidrocarburos no respetarían la legislación comunitaria”. En efecto, en 2002 la Comisión Europea inició un procedimiento de infracción contra España. Es cierto que, tras largas negociaciones dicho procedimiento quedó en suspenso y la comisión nunca llegó a demandar a España ante el Tribunal de Justicia. Ahora bien, existen indicios de que esta actitud no se debió a un cambio de opinión por parte de la Comisión, sino más bien al compromiso por parte de España de suprimir el citado impuesto y sustituirlo por un recargo autonómico en el Impuesto sobre Hidrocarburos que se autorizaría en la futura Directiva (Propuesta de Directiva del Consejo que modifica la Directiva 2003/96/CE del Consejo por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad, COM(2011)169 final ).

En efecto, la Ley 2/2012 de 29 de junio suprimió el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (Disposición Derogatoria Tercera) y estableció la posibilidad de crear un recargo autonómico en el Impuesto sobre Hidrocarburos  (Disposición Final 20ª, por la que se introduce un nuevo art. 50 ter en la Ley de Impuestos Especiales).

Sin embargo, la pasividad de la Comisión no impidió el planteamiento de numerosos litigios ante los tribunales españoles, que han dado lugar a una cuestión prejudicial y a la Sentencia del Tribunal de Justicia. Es de temer que la misma situación se repita con el actual “tipo autonómico” del impuesto sobre hidrocarburos, puesto que su fundamento en el Derecho Comunitario se limita a un artículo de una propuesta de directiva que aún no está en vigor.

No puedo extenderme mucho más en este post, pero querría preguntarme por qué nos sucede todo esto a los españoles y -si se me permite la expresión- intentar precisar quien “va a pagar los platos rotos”.

Pues bien, un factor que influye notablemente en lo que nos sucede está en el diseño del sistema autonómico: las Comunidades Autónomas han asumido importantísimas competencias. Esto ha obligado a dotarlas de importantes recursos financieros. Para ello se han buscado fórmulas que fomenten su “corresponsabilidad fiscal” es decir, que los mayores gastos de una Comunidad Autónomas se financien con mayores impuestos aprobados por su parlamento. Sin embargo, esta finalidad tan loable se ha enfocado, a mi juicio, con poco acierto.

En efecto, la Ley Orgánica de Financiación Autonómica ya ofrecía, en su versión original, de un instrumento muy potente para que las comunidades autónomas ejercieran su responsabilidad fiscal: la posibilidad de establecer recargos sobre determinados impuestos estatales  y, en particular sobre el IRPF. Es conocida la historia del “recargo del tres por ciento” establecido por la Comunidad de Madrid. El Tribunal Constitucional lo declaró plenamente conforme con nuestra norma magna. Sin embargo, el recargo fue suprimido, pues resultaba demasiado “transparente” para los ciudadanos y demasiado costoso para los políticos.

De este modo se han buscado “mecanismos de corresponsabilidad fiscal” que ofrezcan ciertas competencias normativas a las Comunidades  Autónomas sin ponerlas totalmente en evidencia. Sin embargo, esta cuadratura del círculo no basta para disuadir a las Comunidades Autónomas de un gasto excesivo y produce en cambio daños colaterales de enorme calado (recomiendo sobre este punto el magnífico artículo de Juan José Escobar publicado en El País: “Game over, céntimo sanitario” y agradezco a Alberto Cornejo que me haya facilitado la referencia).

La recaudación estimada por el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos a lo largo de su vigencia supone unos 13.000 millones de euros. Para que el lector se haga cargo de lo que supone esta cifra, podemos compararla con la recaudación del Impuesto sobre Hidrocarburos prevista en los Presupuestos Generales del Estado para 2014, que asciende 9.955 millones de euros.

Por este motivo, “la Generalitat de Catalunya y el Gobierno español han solicitado al Tribunal de Justicia que limite los efectos en el tiempo de la presente sentencia en el supuesto de que declare que el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 92/12 se opone al establecimiento de un impuesto como el IVMDH controvertido en el litigio principal” (párrafo 37 de la Sentencia).

Sin embargo, la limitación temporal de los efectos de las sentencias europeas se subordina a la concurrencia de dos requisitos: las “repercusiones económicas graves” y la “buena fe de los círculos interesados”. España había obrado de buena fe -en el sentido técnico del término- si la Comisión hubiera considerado aceptable la normativa española, pero -a juicio del Tribunal- “no se desprende en modo alguno de los elementos aportados por la Generalitat de Catalunya y el Gobierno español, contrariamente a lo que alegan, que la Comisión hubiera indicado en algún momento a estas autoridades que el IVMDH fuera conforme a dicha disposición” (párrafo 43).

“Sobre este particular -prosigue la Sentencia- es preciso observar que el dictamen presentado por los servicios de la Comisión que esgrimen la Generalitat de Catalunya y el Gobierno español concluyó claramente que la introducción de un impuesto sobre los hidrocarburos de importe variable según las Comunidades Autónomas, como proponían las autoridades españolas, era contraria al Derecho de la Unión. En particular, dichos servicios subrayaron que tal impuesto sólo podría considerarse conforme al artículo 3, apartado 2, de la Directiva 92/12 si existiera un vínculo congruente entre el importe de dicho impuesto y los problemas sanitarios o de protección del medioambiente que tuviera por objeto remediar y estuviera sujeto a la condición de que no fuese exigible en el momento de despacho a consumo de los hidrocarburos. Además, debe observarse que, ya en 2003, a saber, el año siguiente a la entrada en vigor del IVMDH, la Comisión inició un procedimiento de incumplimiento contra el Reino de España, en relación con dicho impuesto” (párrafo 44).

Probablemente el juego de la prescripción, de la firmeza los actos administrativos y sentencias no recurridos y las dificultades de prueba del pago del impuesto (salvo en el caso de los empresarios y profesionales) limitará mucho el importe de la devolución de ingresos indebidos. A pesar de todo la cifra a devolver seguirá siendo impresionante. ¿Quién asumirá el coste de las devoluciones? En último término el conjunto de los contribuyentes. De modo inmediato la responsabilidad debería distribuirse entre el Estado (que aprobó la Ley) y las Comunidades Autónomas que asumieron, la cesión, implantaron el tipo autonómico (aunque no todas ellas) y percibieron las sumas recaudadas.

La Disposición Adicional Segunda de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera establece normas obre la “responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario”:

“Las Administraciones Públicas y cualesquiera otras entidades integrantes del sector público que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran obligaciones derivadas de normas del derecho de la Unión Europea, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones europeas asumirán, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades que se devenguen de tal incumplimiento, de conformidad con lo previsto en esta disposición y en las de carácter reglamentario que, en desarrollo y ejecución de la misma, se dicten”.

El Real Decreto 515/2013, de 5 de julio precisa en su artículo 5.1 (responsabilidad concurrente) que:

“Cuando se produzca una actuación u omisión conjunta de alguno o algunos de los sujetos establecidos en el artículo 2 y de la misma se derive un incumplimiento del Derecho de la Unión Europea en los términos previstos en el artículo 3, los sujetos intervinientes en dicha acción u omisión responderán de manera mancomunada, debiendo cuantificarse el grado de responsabilidad que corresponde a cada una de ellos y expresándose mediante porcentaje.

Para la determinación de la correspondiente responsabilidad se atenderá a las sentencias, actos o decisiones ejecutivas de las instituciones europeas que declaren el incumplimiento, y se ponderará en cada caso, entre otros, los criterios de competencia, intensidad de la intervención, participación en la financiación asignada y la reiteración.

En aquellos casos en que no sea posible la aplicación de estos criterios, la distribución se realizará por partes iguales entre cada uno de los sujetos incumplidores”.

Es cierto que estas normas se refieren a sanciones impuestas por las instituciones europeas y no a la devolución de ingresos indebidos a los contribuyentes por infracción del Derecho Europeo, pero parece existir una clara analogía entre ambos supuestos.

Pedro Herrera

17 thoughts on “STJUE 27.2.2014, C-82/12, Transportes Jordi Besora: el “céntimo sanitario” es contrario al Derecho de la UE y debe devolverse

  1. Gracias, Pedro, por tu clarificador post.

    Respecto de tu pregunta, que nos hacemos todos -¿quién pagará los platos rotos?-, mucho me temo que no ofrezca más recorrido jurídico que uno de lege ferenca. Parece que debiera, quizá, aplicarse un a-modo-de protocolo más preciso y exigente en virtud del cual, concurriendo informe o dictamen comunitario que apunte o alerte respecto de la eventual contravención de cualquier Reglamento o Directiva -es el caso aquí-, el legislativo hubiera de pronunciarse previa y expresamente sobre el particular, a la vista de un dictamen ad-hoc.

    Un abrazo.

    Juan Fco. Rodríguez

  2. Pedro, felicidades por el post. Es estupendo.

    Al leer el post me han venido a la cabeza una serie de reflexiones que paso a comentar y, en donde ya adeelanto mis disculpas por la redacción:

    La tan utilizada frase (y más en tiempos de crisis) “es culpa tuya y te eres el responsable” que estamos presenciando entre el Estado y las CCAA, ¿no obligaría a replantearnos la devolución de todas aquellas competencias normativas que existen actualmente y que plantean o pueden plantear conflictos con el Derecho de la UE?. ¿No se está perdiendo un poco el norte y se está olvidando que el sistema de financiación autonómica es un instrumento cuya finalidad es mejorar los servicios que se prestan a los ciudadanos, en definitiva mejorar la eficiencia del gasto público?. En este sentido, cabe preguntarse si el actual marco normativo que tenemos es el mejor A la vista de los acontecimientos que estamos presenciando parece que no.

    Por otro lado,en el caso de que se consiga una corresponsabilidad de culpa entre el Estado y las CCAA, la determinación del porcentaje de cada uno cae inexorablemente en el ámbito de la política con un variopinto sin fin de intereses. Todo esto me hace pensar que el RD 515/2013, pese a ser algo mejor de lo que teníamos antes, necesita ya mismo de una modificación que regule de una manera más clara la responsabilidad concurrente que en principio será el supuesto lógico con el actual marco de cesión de competencias normativas

    Un fuerte abrazo

    Álvaro

    • Muchas gracias, querido Álvaro! Coincido plenamente contigo. El actual sistema no funciona. Sería preferible utilizar la figura de los recargos. En cuanto al reparto de la responsabilidad, como bien dices, terminará decidiéndose por criterios políticos. Haría falta una norma más precisa que el RD 515/2013 y quizá debería incluirse en la LOFCA.

  3. Estimado Profesor Herrera,

    valiente cuestionamento de los hechos y ante todo de las consecuencias que se han de derivar de tal decisión judicial.

    Si me permiten, con todos mis respetos, disiento respecto a parte de las palabras de Álvaro. No hay que devolver las competencias de las CCAA al Estado puesto que esta solución solo trasladaría el de un sujeto a otro los gastos de la cobertura de las necesidades de cada una de las Comunidades. Este desplazamiento no significaría “menos inversión” en la cobertura de unas necesidades perennes, sino “menos inversión” en la infraestructura administrativa que, seamos sinceros, es la que necesita reducirse.

    Las Comunidades Autónomas requieren un Gobierno con autonomía -la cual se consigue por dotación económica- porque, de lo contrario, las zonas menos productivas -o favorecidas- serían las más desatendidas al no existir un centro de poder que conteste las pretensiones de un Estado y una Europa que solo provisiona en base a equilibrios numéricos y no a personas.

    Yo mantendría esta posición hasta que exista una norma que, además de exigir el equilibrio financiero, deje constancia y fuerce a las autoridades a asignar, con un orden de prelación humano, tan visible y público como las mismísimas XII Tablas, las partidas presupuestarias.

    Desde luego, que tenga Castellón que financiar un aeropuerto fantasma y para ello, anualmente, se le asignen unos 85.000.000 (Millones) de euros, teniendo en cuenta dónde podría invertirse esa cuantía (por ejemplo en responder de acuerdo a la Sentencia que nos ocupa o en crear empleo o en enseñanza -becas-, sanidad, servicios sociales….) no es un indicativo de que las competencias segregadas del Estado y entregadas a las CCAA sean lo que deja “vacío de contenido” el sistema financiero como hoy está diseñado. Más bien deja “vacío de contenido” -si se me permite la licencia literaria- las arcas públicas con actos no penalizados pero, según mi punto de vista, a todas luces punibles desde la buena lógica humana.

    Saludos y de nuevo felicidades por tan interesante exposición y debate,

    Ann

  4. Muchas gracias, Ann. Pienso que Álvaro no sugiere devolver al Estado las competencias materiales de las Comunidades Autónomas (por ejemplo, la sanidad), sino sólo aquellas competencias tributarias que pueden ser contrarias al Derecho de la UE. El “céntimo sanitario” es un ejemplo importante, pero existen algunos más que aún siguen en vigor. A cambio, las Comunidades Autónomas podrían ejercitar otras competencias tributarias que no planteen problemas (por favor corrígeme si me equivoco, Álvaro).

    Gracias de nuevo por su interesante comentario.

  5. Efectivamente Pedro, esa era mi idea.

    No me extraña que mi comentario haya dado lugar a confusión por la pésima redacción. Mil disculpas.

    Tal y como ha comentado Pedro, por un lado están las competencias cedidas a las CCAA sobre políticas públicas, en cuya cesión no entro a valorar. Posteriormente hay que determinar el coste que supone para las CCAA prestar esos servicios públicos. Lógicamente esas cesión en políticas de gasto debe ir acompañada de una cesión en materia de ingresos para sufragar esos gastos y cumplir con el principio de suficiencia financiera.

    Lo que me parece ilógico (y esta sentencia nos debería servir de ejemplo) es diseñar una cesión normativa a favor de las CCAA sobre tributos estatales que complica enormemente la vida a las empresas, a los contribuyentes y acarrea mayor coste de gestión a las propias CCAA y al Estado. Además, teniendo en cuenta que aspectos de dudosa legalidad a la luz del Derecho de la UE que pueden provocar un roto en los presupuestos públicos.

    Comparto plenamente la afirmación de Pedro de ir por la vía de los recargos que no genera ninguna duda constitucional ni comunitaria. Por ejemplo, no sería más sencillo subir hidrocarburos y darles la recaudación a las CCAA?. Esta sentencia va a ser la primera de unas cuentas que nos quedan por ver. Luego vendrá la de Sucesiones y donaciones y previsiblemente también sobre el patrimonio y, por último las deducciones en cuota aprobadas por las CCAA en el IRPF.

    Por último, y volviendo al céntimo sanitario, la diversidad de gravamen genera la planificación de los transportistas que harán más kilómetros con tal de ahorrarse costes y, esto perjudica al medioambiente.

    Un saludo

  6. ¿Dónde hay que firmar Álvaro? Estoy, ahora sí, muy de acuerdo. Da mucho juego este debate. Ha sido un placer, señores.

    Saludos cordiales a ambos,

    Ann

  7. Enhorabuena por el “post”; muy clarificador sobre el origen -viciado- del malhadado “céntimo”, así como sobre el debate de quién afrontará la devolución. Entiendo que la discusión Estado vs CCAA podría afectar a las solicitudes de devolución que ya se hubieran presentado con anterioridad a la STJUE, por lo que no cabe descartar un peregrinaje administrativo/judicial de los contribuyentes a la búsqueda de quién habrá de sufragar el reintegro.

    En cuanto a la responsabilidad patrimonial, parece que -por lógica- habrá de ser compartida entre el Estado (promulgador de la Ley 24/2001) y las CCAA que hubieran hecho uso de su competencia para implantar el tipo autonómico.

    Felicidades (otra vez).

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