STJUE 26.02.2013 (C‑617/10): Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea – Ámbito de aplicación / Charter of Fundamental Rights of the European Union – Field of application

Carta DDFF UEEn el Asunto C-617/10, STJUE de 26 febrero 2013
In Case C‑617/10, ECJ (Grand Chamber) 26 February 2013

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea – Ámbito de aplicación – Artículo 51 – Aplicación del Derecho de la Unión – Sanción de las actividades ilegales que afectan a un recurso propio de la Unión – Artículo 50 – Principio non bis in idem – Sistema nacional que establece dos procedimientos separados, administrativo y penal, para sancionar un único acto ilegal – Compatibilidad

Charter of Fundamental Rights of the European Union – Field of application – Article 51 – Implementation of European Union law – Punishment of conduct prejudicial to own resources of the European Union – Article 50 – Ne bis in idem principle – National system involving two separate sets of proceedings, administrative and criminal, to punish the same wrongful conduct – Compatibility

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The dispute in the main proceedings and the questions referred for a preliminary ruling.  Åkerberg Fransson was summoned to appear before the Haparanda tingsrätt (Haparanda District Court) on 9 June 2009, in particular on charges of serious tax offences. He was accused of having provided, in his tax returns for 2004 and 2005, false information which exposed the national exchequer to a loss of revenue linked to the levying of income tax and value added tax (‘VAT’), amounting to SEK 319 143 for 2004, of which SEK 60 000 was in respect of VAT, and to SEK 307 633 for 2005, of which SEK 87 550 was in respect of VAT. Mr Åkerberg Fransson was also prosecuted for failing to declare employers’ contributions for the accounting periods from October 2004 and October 2005, which exposed the social security bodies to a loss of revenue amounting to SEK 35 690 and SEK 35 862 respectively. According to the indictment, the offences were to be regarded as serious, first, because they related to very large amounts and, second, because they formed part of a criminal activity committed systematically on a large scale. By decision of 24 May 2007, the Skatteverket had ordered Mr Åkerberg Fransson to pay, for the 2004 tax year, a tax surcharge of SEK 35 542 in respect of income from his economic activity, of SEK 4 872 in respect of VAT and of SEK 7 138 in respect of employers’ contributions. By the same decision it had also imposed for the 2005 tax year a tax surcharge of SEK 54 240 in respect of income from his economic activity, of SEK 3 255  in respect of VAT and of SEK 7 172 in respect of employers’ contributions. Interest was payable on those penalties. Proceedings challenging the penalties were not brought before the administrative courts, the period prescribed for this purpose expiring on 31 December 2010 in relation to the 2004 tax year and on 31 December 2011 in relation to the 2005 tax year. The decision imposing the penalties was based on the same acts of providing false information as those relied upon by the Public Prosecutor’s Office in the criminal proceedings. Before the referring court, the question arises as to whether the charges brought against Mr Åkerberg Fransson must be dismissed on the ground that he has already been punished for the same acts in other proceedings, as the prohibition on being punished twice laid down by Article 4 of Protocol No 7 to the ECHR and Article 50 of the Charter would be infringed.  It is in those circumstances that the Haparanda tingsrätt decided to stay proceedings and refer the following questions to the Court for a preliminary ruling:

1.      Under Swedish law there must be clear support in the [ECHR] or the case-law of the European Court of Human Rights for a national court to be able to disapply national provisions which may be suspected of infringing the ne bis in idem principle under Article 4 of Protocol No 7 to the ECHR and may also therefore be suspected of infringing Article 50 of the [Charter]. Is such a condition under national law for disapplying national provisions compatible with European Union law and in particular its general principles, including the primacy and direct effect of European Union law? 2.  Does the admissibility of a charge of tax offences come under the ne bis in idem principle under Article 4 of Protocol No 7 to the ECHR and Article 50 of the Charter where a certain financial penalty (tax surcharge) was previously imposed on the defendant in administrative proceedings by reason of the same act of providing false information? 3.      Is the answer to Question 2 affected by the fact that there must be coordination of these sanctions in such a way that ordinary courts are able to reduce the penalty in the criminal proceedings because a tax surcharge has also been imposed on the defendant by reason of the same act of providing false information? 4.  Under certain circumstances it may be permitted, within the scope of the ne bis in idem principle …, to order further sanctions in fresh proceedings in respect of the same conduct which was examined and led to a decision to impose sanctions on the individual. If Question 2 is answered in the affirmative, are the conditions under the ne bis in idem principle for the imposition of several sanctions in separate proceedings satisfied where in the later proceedings there is an examination of the circumstances of the case which is fresh and independent of the earlier proceedings? 5. The Swedish system of imposing tax surcharges and examining liability for tax offences in separate proceedings is motivated by a number of reasons of general interest … If Question 2 is answered in the affirmative, is a system like the Swedish one compatible with the ne bis in idem principle when it would be possible to establish a system which would not come under the ne bis in idem principle without it being necessary to refrain from either imposing tax surcharges or ruling on liability for tax offences by, if liability for tax offences is relevant, transferring the decision on the imposition of tax surcharges from the Skatteverket and, where appropriate, administrative courts to ordinary courts in connection with their examination of the charge of tax offences?

The Court (Grand Chamber) hereby rules:

1.      The ne bis in idem principle laid down in Article 50 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union does not preclude a Member State from imposing successively, for the same acts of non‑compliance with declaration obligations in the field of value added tax, a tax penalty and a criminal penalty in so far as the first penalty is not criminal in nature, a matter which is for the national court to determine. 2. European Union law does not govern the relations between the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, signed in Rome on 4 November 1950, and the legal systems of the Member States, nor does it determine the conclusions to be drawn by a national court in the event of conflict between the rights guaranteed by that convention and a rule of national law. 3. European Union law precludes a judicial practice which makes the obligation for a national court to disapply any provision contrary to a fundamental right guaranteed by the Charter of Fundamental Rights of the European Union conditional upon that infringement being clear from the text of the Charter or the case-law relating to it, since it withholds from the national court the power to assess fully, with, as the case may be, the cooperation of the Court of Justice of the European Union, whether that provision is compatible with the Charter.

Comment:

The Court follows the opinion of Advocate General Cruz Villalón (former judge at the Spanish Constitutional Court) already commented in our Blog. The judgment is somehow disappointing, because it shows that the standards of the Charter are lower than the levels of protection granted by the Spanish Constitution.

However the judgment admits that national provisions on an harmonised tax are bound by the Charter and that a national judge could unapply such provisions even if the infringement is not “clear from the text of the Charter or the case-law relating to it”.

Marina Vargas and Pedro Herrera

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Litigio principal y cuestiones prejudiciales

El 9 de junio de 2009 se inició un procedimiento penal contra el Sr. Åkerberg Fransson ante el Haparanda tingsrätt (Tribunal de Primera Instancia de Haparanda) en el que se le imputaba, en particular, una infracción fiscal grave. Se le acusaba de haber proporcionado, en sus declaraciones tributarias de los ejercicios 2004 y 2005, información inexacta que había expuesto a la Hacienda Pública a perder ingresos en concepto del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre el valor añadido (en lo sucesivo, «IVA») por importe de 319.143 SEK en el ejercicio 2004, de las cuales 60.000 SEK corresponden al IVA, y de 307.633 SEK en el ejercicio 2005, de las cuales 87.550 SEK corresponden al IVA. También se acusaba al Sr. Åkerberg Fransson de no haber declarado las cotizaciones empresariales correspondientes al mes de octubre de 2004 y al mes de octubre de 2005, lo que había expuesto al organismo de seguridad social a la pérdida de ingresos por importe de 35.690 SEK y de 35.862 SEK, respectivamente. En el escrito de denuncia las infracciones se calificaban de graves debido, por una parte, a la magnitud de los importes a los que se referían, y, por otra parte, por inscribirse en el marco de una actividad delictiva sistemática y a gran escala. Mediante decisión de 24 de mayo de 2007, el Skatteverket impuso al Sr. Åkerberg Fransson, respecto al ejercicio fiscal 2004, un recargo fiscal de 35.542 SEK en concepto de ingresos por su actividad económica, de 4.872 SEK en concepto de IVA y de 7.138 SEK en concepto de cotizaciones empresariales. También se le impuso, mediante la misma decisión, en relación con el ejercicio fiscal 2005, un recargo fiscal de 54.240 SEK en concepto de ingresos por su actividad económica, de 3.255 SEK en concepto de IVA y de 7.172 SEK en concepto de cotizaciones empresariales. Estos recargos estaban incrementados con intereses. Estas sanciones no fueron recurridas ante el tribunal contencioso-administrativo competente. El plazo para la interposición de los correspondientes recursos expiró el 31 de diciembre de 2010 respecto al ejercicio fiscal 2004 y el 31 de diciembre de 2011 respecto al ejercicio fiscal 2005. La decisión por la que se impusieron los recargos fiscales se basó en las mismas declaraciones falsas en las que también se basa el Ministerio Fiscal en el procedimiento penal objeto del litigio principal. Ante el tribunal remitente se plantea la cuestión de si debe desestimarse la acción ejercitada contra el Sr. Åkerberg Fransson debido a que ya ha sido sancionado en otro procedimiento por los mismos hechos, lo que infringiría la prohibición de doble sanción establecida en el artículo 4 del Protocolo nº 7 del CEDH y en el artículo 50 de la Carta. En estas circunstancias, el Haparanda tingsrätt decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

1)      Con arreglo al Derecho sueco debe existir una base clara en el [CEDH] o en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos para que un órgano jurisdiccional nacional pueda inaplicar disposiciones nacionales que presuntamente vulneren el principio ne bis in idem establecido en el artículo 4 del Protocolo nº 7 del CEDH y, en consecuencia, que presuntamente vulneren el artículo 50 de la [Carta]. ¿Es este requisito establecido en el Derecho nacional para inaplicar las disposiciones nacionales compatible con el Derecho de la Unión y, en particular, con sus principios generales, entre ellos el de primacía y el de efecto directo? 2) ¿Está comprendida la admisibilidad de una imputación de infracciones fiscales en el ámbito de aplicación del principio ne bis in idem establecido en el artículo 4 del Protocolo nº 7 del CEDH y en el artículo 50 de la Carta cuando una determinada sanción económica (recargo fiscal) haya sido previamente impuesta al inculpado en un procedimiento administrativo como consecuencia del mismo acto de presentar información falsa? 3)   ¿Influye en la respuesta a la segunda cuestión prejudicial el hecho de que debe existir una coordinación entre estas sanciones de modo que los órganos jurisdiccionales ordinarios puedan reducir la sanción en el procedimiento penal porque se haya impuesto ya un recargo fiscal al inculpado como consecuencia del mismo acto de presentar información falsa? 4) En determinadas circunstancias puede estar permitido, en el marco del principio ne bis in idem […], establecer sanciones adicionales en un nuevo procedimiento por la misma conducta que ha sido examinada y que ha dado lugar a la decisión de imponer sanciones al particular. En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión prejudicial, ¿se cumplen los requisitos establecidos con arreglo al principio ne bis in idem para la imposición de varias sanciones en distintos procedimientos cuando en el último procedimiento se produce un examen de las circunstancias del asunto que es nuevo e independiente del procedimiento anterior? 5) El sistema sueco de imponer recargos fiscales y examinar la responsabilidad derivada de infracciones fiscales en procedimientos distintos se basa en una serie de razones de interés general […]. En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión prejudicial, ¿es un sistema como el sueco compatible con el principio ne bis in idem cuando sería posible establecer un sistema que no estaría comprendido en el ámbito de aplicación de dicho principio sin que fuera necesario abstenerse de imponer recargos fiscales o de pronunciarse sobre la responsabilidad derivada de infracciones fiscales transfiriendo, cuando se plantee dicha responsabilidad, la decisión sobre la imposición de recargos fiscales desde el Skatteverket y, en su caso, desde los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos a los órganos jurisdiccionales ordinarios en el marco de su examen de la imputación de infracciones fiscales?»

El Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)  El principio non bis in idem enunciado en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se opone a que un Estado miembro imponga, por los mismos hechos de incumplimiento de obligaciones declarativas en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido, sucesivamente un recargo fiscal y una sanción penal si la primera sanción no tiene carácter penal, cuestión que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional nacional. 2)  El Derecho de la Unión no regula la relación entre el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y no establece tampoco las consecuencias que debe deducir un juez nacional en caso de conflicto entre los derechos que garantiza dicho Convenio y una norma de Derecho nacional. 3) El Derecho de la Unión se opone a una práctica judicial que supedita la obligación del juez nacional de no aplicar ninguna disposición que infrinja un derecho fundamental garantizado por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea al requisito de que dicha infracción se deduzca claramente del texto de dicha Carta o de la jurisprudencia en la materia, dado que priva al juez nacional de la facultad de apreciar plenamente, con la cooperación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su caso, la compatibilidad de dicha disposición con la Carta.

Comentario:

El Tribunal asume las conclusiones del del Abogado General, Sr. Cruz Villalón, comentados en este mismo Blog. Con arreglo al Derecho constitucional español no sería posible la concurrencia de sanciones administrativas y penales por la comisión de un mismo hecho, puesto que infracciones administrativas y delitos participan de la misma naturaleza sancionadora (aun cuando existan “peculiaridades” en la aplicación de los principios constitucionales del derecho penal a las sanciones administrativas).

La sentencia deja cierto sabor amargo, en cuanto pone de manifiesto que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea supone (al menos en algún aspecto) un nivel de protección de los derechos fundamentales inferior al garantizado por nuestra Constitución.

No obstante, las sentencia resulta positiva en cuanto admite la vinculación a la Carta de las disposiciones nacionales sobre impuestos armonizados (en este caso el IVA) y no admite que el juez nacional se limite a inaplicar una ley incompatible con los preceptos de la carta cuando tal incompatibilidad se “deduzca claramente del texto de dicha Carta o de la jurisprudencia en la materia”.

Marina Vargas y Pedro Herrera

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