C- 268/11-Gülbahce: Rights of Turkish workers duly registered as belonging to the labour force / Derechos de los trabajadores turcos que forman parte del mercado legal de trabajo

Case C‑268/11 Gülbahce – ECJ 8 November 2012  / Asunto C‑268/11 Gülbahce – STJUE de 8 de noviembre de 2012

Trending topics. EEC-Turkey Association Agreement – Decision No 1/80 of the Association Council / Rights of Turkish workers duly registered as belonging to the labour force – Retroactive withdrawal of a residence permit) /  Acuerdo de Asociación CEE-Turquía – Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación –Derechos de los trabajadores turcos que forman parte del mercado legal de trabajo – Revocación con efecto retroactivo de un documento de residencia»­

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In this case, the Court is asked by the Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg Higher Administrative Court) (Germany) to interpret, once again, Decision No 1/80 of the Association Council of 19 September 1980 on the development of the Association. The facts of this case concern a Turkish national who entered German territory with a family reunification visa and, on that basis, obtained a residence permit. That worker was also issued with a work permit for an unlimited period. The main question in this case is whether the authorities of a Member State are entitled, under the provisions of Decision No 1/80, to withdraw the residence permit issued to a Turkish national with retroactive effect from the point in time at which there was no longer compliance with the ground on the basis of which his residence permit had been issued under national law, namely, cohabitation with his spouse. In fact, the Court will be called upon here to rule whether Article 10(1) of Decision No 1/80 concerns only the conditions for the taking-up of employment by Turkish nationals duly registered as belonging to the labour force, the conditions of access to that labour force and the acquisition of the residence permit needed for that purpose, in that they are governed only by Article 6(1) of the decision, or whether the prohibition on discrimination laid down in Article 10(1) of the decision also affects the conditions of access to employment of Turkish workers and, consequently, their right of residence (Opinion of Advocate General Mr. Bot)

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En el presente asunto, el Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Alemania) solicita al Tribunal de Justicia que interprete una vez más la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación,  de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la asociación.  El contexto fáctico de este asunto se refiere a un nacional turco que accedió al territorio alemán con un visado por reagrupación familiar y que obtuvo, en este concepto, un derecho de residencia. Dicho trabajador obtuvo asimismo un permiso de trabajo por tiempo indefinido. La cuestión principal en el presente asunto consiste en determinar si las autoridades de un Estado miembro están facultadas, en virtud de lo dispuesto en la Decisión nº 1/80, para revocar con efecto retroactivo los permisos de residencia concedidos a un nacional turco a partir del momento en que deja de concurrir el motivo, establecido en el Derecho nacional, para la concesión del permiso de residencia, a saber la convivencia con su cónyuge.  En realidad, el Tribunal de Justicia debe determinar si el artículo 10, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 se refiere únicamente a las condiciones de ejercicio del trabajo de los nacionales turcos que forman parte del mercado legal de trabajo, mientras que, por su parte, las condiciones de acceso a dicho mercado y la adquisición del derecho de residencia necesario a tal efecto se rigen únicamente por el artículo 6, apartado 1, de la Decisión antes citada. ¿O puede considerarse que el principio de no discriminación establecido en el artículo 10, apartado 1, de la mencionada Decisión también surte efectos sobre las condiciones de acceso al trabajo de los trabajadores turcos y, en consecuencia, sobre su derecho de residencia? (Conclusiones Abogado General Sr. Yves Bot)

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The Hamburgisches Oberverwaltungsgericht took the view that an interpretation of European Union law was required to enable it to determine the dispute before it, and accordingly decided to stay the proceedings and to refer the following questions to the Court of Justice for a preliminary ruling:

‘1.      Is Article 10(1) of Decision No 1/80 to be interpreted as meaning: (a)      that a Turkish worker who has been duly granted a permit to take up employment in the territory of a Member State for a particular period (which may be unlimited) that extends beyond the duration of his residence permit (“overrunning work permit”) may exercise his rights under that permit for the whole of that period provided that this is not precluded on grounds relating to the protection of a legitimate national interest such as public policy, public security or public health;  (b) and that a Member State is prohibited from refusing a priori to recognise that permit as having any effect on his residence status on the basis of national provisions in force at the time when the permit was granted which make the work permit dependent on the residence permit (in accordance with the judgments in Case C‑416/96 Eddline El-Yassini [1999] ECR I‑1209, paragraph 3 of the summary of the judgment, paragraphs 62 to 65 of the grounds, concerning the scope of the first paragraph of Article 40 of the [Cooperation Agreement between the European Economic Community and the Kingdom of Morocco, signed in Rabat on 27 April 1976 and approved on behalf of the Community by Council Regulation (EEC) No 2211/78 of 26 September 1978 (OJ 1978 L 264, p. 1)], and Case C‑97/05 Gattoussi [2006] ECR I‑11917, paragraph 2 of the summary of the judgment, paragraphs 36 to 43 of the grounds, concerning the scope of Article 64(1) of the [Euro-Mediterranean Agreement establishing an association between the European Communities and their Member States, on the one hand, and the Republic of Tunisia, on the other, concluded in Brussels on 17 July 1995 and approved on behalf of the European Community and the European Coal and Steel Community by Decision 98/238/EC, ECSC of the Council and the Commission of 26 January 1998 (OJ 1998 L 97, p. 1)])?

If that question is answered in the affirmative: 2.   Is Article 13 of Decision No 1/80 to be interpreted as meaning that the “standstill” clause also prohibits a Member State, by means of a legislative provision (in this case, [the AufenthG]), from depriving a Turkish worker duly registered as belonging to its labour force of the possibility of relying on a breach of the principle of non-discrimination contained in Article 10(1) of Decision No 1/80 by reason of a work permit previously granted to him for a period extending beyond the duration of the residence permit?

If that question is answered in the affirmative: 3.      Is Article 10(1) of Decision No 1/80 to be interpreted as meaning that the principle of non-discrimination there laid down does not in any event prohibit the national authorities, in accordance with national provisions, from withdrawing, after their period of validity has expired, residence permits of limited duration wrongfully granted to a Turkish worker under national law for such periods of time during which the Turkish worker actually made use of a work permit of unlimited duration which had previously been duly granted to him and was in employment?  4.      Is Article 10(1) of Decision No 1/80 further to be interpreted as meaning that that provision covers only employment in which a Turkish worker who is in possession of a work permit which has been duly granted to him by the national authorities for an unlimited period and without restrictions ratione materiae is engaged at the time when his residence permit, which has been granted for a limited period for a different purpose, expires, and that a Turkish worker in that situation cannot therefore ask the national authorities, even after having permanently left that employment, to grant him a further right of residence for the purposes of new employment – which may be taken up after an interval of time needed to look for another job?  5.      Is Article 10(1) of Decision No 1/80 further to be interpreted as meaning that the principle of non-discrimination (only) bars the national authorities of the host Member State from taking measures, after the last-issued residence permit has expired, to repatriate a Turkish national duly registered as belonging to its labour force to whom it originally granted specific rights in relation to employment which were more extensive than his rights of residence, in so far as such measures do not serve to protect a legitimate national interest, but does not require them to issue a residence permit?

Ruling: The first indent of Article 6(1) of Decision No 1/80 of the Association Council of 19 September 1980 on the development of the Association set up by the Agreement establishing an Association between the European Economic Community and Turkey, signed in Ankara on 12 September 1963 by the Republic of Turkey, on the one hand, and by the Member States of the EEC and the Community, on the other, and concluded, approved and confirmed on behalf of the Community by Council Decision 64/732/EEC of 23 December 1963, must be interpreted as precluding the competent national authorities from withdrawing the residence permit of a Turkish worker with retroactive effect from the point in time at which there was no longer compliance with the ground on the basis of which his residence permit had been issued under national law if there is no question of fraudulent conduct on the part of that worker and that withdrawal occurs after the completion of the period of one year of legal employment provided for in the first indent of Article 6(1) of Decision No 1/80.

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Cuestiones prejudiciales: «1) ¿Debe interpretarse el artículo 10, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 en el sentido de que: a) un trabajador turco, a quien le fue legalmente concedido un permiso para desempeñar un empleo en el territorio de un Estado miembro por un tiempo determinado (o bien un permiso por tiempo indefinido) superior a la duración del permiso de residencia (el llamado “permiso de trabajo excedente”), puede ejercer durante todo ese período los derechos que le confiere dicho permiso, siempre que no se opongan razones de protección de un interés legítimo del Estado, concretamente razones de orden público o de seguridad y salud públicas,  b) y no le está permitido al Estado miembro negar de antemano todo efecto de dicho permiso sobre el derecho de residencia, remitiéndose a la legislación nacional vigente en el momento de su expedición, que supedita el permiso de trabajo al permiso de residencia (a raíz de las sentencias de 2 de marzo de 1999, Eddline El-Yassini, C‑416/96, Rec. p. I‑1209, punto 3 del sumario y apartados 62 a 65, sobre el alcance del artículo 40, párrafo primero, del Acuerdo [de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el Reino de Marruecos, firmado en Rabat el 27 de abril de 1976 y aprobado en nombre de la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) nº 2211/78 del Consejo, de 26 de septiembre de 1978 (DO L 264, p. 1; EE 11/09, p. 3)], y de 14 de diciembre de 2006, Gattoussi, C‑97/05, Rec. p. I‑11917, punto 2 del sumario y apartados 36 a 43, sobre el alcance del artículo 64, apartado 1, del Acuerdo euromediterráneo [por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Túnez, por otra, firmado en Bruselas el 17 de julio de 1995 y aprobado, en nombre de la Comunidad Europea y de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, por la Decisión 98/238/CE, CECA, del Consejo y de la Comisión, de 26 de enero de 1998 (DO L 97, p. 1)])?

En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión:  2)  ¿Debe interpretarse el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 en el sentido de que la cláusula de “standstill” prohíbe también al Estado miembro privar a un trabajador turco integrado en el mercado legal de trabajo, mediante una disposición legal (en este caso, la [AufenthG]), de la posibilidad de invocar una vulneración del principio de no discriminación recogido en el artículo 10, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 a la vista del permiso de trabajo que previamente le había sido concedido y que excede de la duración del documento de residencia?

En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión: 3)¿Debe interpretarse el artículo 10, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 en el sentido de que el principio de no discriminación que consagra no prohíbe a las autoridades nacionales, en todo caso, revocar los permisos de residencia concedidos indebidamente, según la legislación nacional, a un trabajador turco por un tiempo determinado, una vez concluido su período de validez conforme a la legislación nacional, por los períodos en que el trabajador turco utilizó efectivamente el permiso de trabajo por tiempo indefinido concedido con anterioridad y trabajó?  4) ¿Debe interpretarse el artículo 10, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 asimismo en el sentido de que dicha disposición contempla exclusivamente el empleo ejercido por un trabajador turco en posesión de un permiso de trabajo debidamente concedido por las autoridades nacionales por tiempo indefinido y sin restricciones materiales en el momento en que expira su permiso de residencia concedido para otros fines, y que, por ello, un trabajador turco en tal situación no puede exigir que las autoridades nacionales le permitan seguir residiendo, aun después de la finalización definitiva de ese empleo, para ejercer un nuevo empleo (en su caso, tras el período de tiempo necesario para la búsqueda del empleo)?  5)  ¿Debe interpretarse el artículo 10, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 también en el sentido de que el principio de no discriminación (sólo) prohíbe a las autoridades nacionales del Estado miembro de acogida adoptar, tras expirar el último permiso de residencia concedido, medidas para poner fin a la residencia de un nacional turco integrado en el mercado legal de trabajo a quien inicialmente le fueron concedidos unos derechos más amplios para el ejercicio de un empleo que en relación con su residencia, siempre que dichas medidas no vayan dirigidas a proteger un interés legítimo del Estado, pero no las obliga a conceder una autorización de residencia?»

Fallo: El artículo 6, apartado 1, primer guión, de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación instituida mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara, el 12 de septiembre de 1963, por la República de Turquía, por una parte, y los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de ésta mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que las autoridades nacionales competentes revoquen con efecto retroactivo el documento de residencia de un trabajador turco en el momento en que deja de existir el motivo previsto por el Derecho nacional para la concesión de ese documento, cuando el trabajador no ha incurrido en ningún comportamiento fraudulento y la revocación tiene lugar una vez transcurrido el período de un año de empleo legal que contempla el citado artículo 6, apartado 1, primer guión.

Comentario. El TJUE recuerda su jurisprudencia sobre la Decisión 1/80 para interpretar el artículo 6, apartado 1, primer guión, de la misma en relación con el presente asunto (Gülbahce). El mencionado precepto señala que tras un año de empleo legal, un trabajador turco tiene derecho a seguir trabajando por cuenta ajena para el mismo empresario.  Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, “el efecto útil de este derecho implica necesariamente el reconocimiento de un derecho de residencia correlativo del interesado (véase, en particular, la sentencia de 7 de julio de 2005, Dogan, C‑383/03, Rec. p. I‑6237, apartado 14). La legalidad del empleo de un nacional turco en el Estado miembro de acogida, a efectos del artículo 6, apartado 1, primer guión, de la Decisión nº 1/80, presupone la existencia de una situación estable y no precaria en el mercado de trabajo de dicho Estado miembro e implica, a estos efectos, un derecho de residencia indiscutido (sentencias de 16 de diciembre de 1992, Kus, C‑237/91, Rec. p. I‑6781, apartado 22, y de 18 de diciembre de 2008, Altun, C‑337/07, Rec. p. I‑10323, apartado 53)”. De acuerdo con lo establecido en la sentencia de 29 de septiembre de 2011, Unal (C‑187/10, Rec. p. I‑0000), dictada después de haberse planteado la esta petición de decisión prejudicial, el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de declarar que, una vez que un nacional turco puede invocar válidamente derechos con arreglo a una disposición de la Decisión nº 1/80, tales derechos ya no dependen de que se mantengan las circunstancias que los generaron, puesto que esta Decisión no exige un requisito de esta naturaleza (Considerando 44). Ciertamente, en el estado actual del Derecho de la Unión, la Decisión nº 1/80 no menoscaba la competencia de los Estados miembros para negar a un nacional turco el derecho a entrar en su territorio y a ocupar en él un primer empleo por cuenta ajena, así como tampoco se opone tal Decisión, en principio, a que estos Estados regulen los requisitos de empleo de ese nacional hasta el plazo de un año previsto por el artículo 6, apartado 1, primer guión, de la misma (véase la sentencia Unal, antes citada, apartado 41 y jurisprudencia mencionada). Sin embargo, el artículo 6, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 no puede interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro modificar unilateralmente el alcance del sistema de integración progresiva de nacionales turcos en el mercado de trabajo del Estado miembro de acogida privando al trabajador autorizado a entrar en su territorio y que ejerce legalmente en él una actividad económica real y efectiva de manera ininterrumpida durante un año al servicio del mismo empresario de los derechos que los tres guiones de esta disposición le confieren de forma gradual, en función de la duración del ejercicio de una actividad laboral por cuenta ajena (véase la sentencia Unal, antes citada, apartado 42 y jurisprudencia mencionada) (Considerando 48) … puesto que tal interpretación privaría a la Decisión nº 1/80 de sustancia y de todo efecto útil (Considerando 49).

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