Are nationals of third Countries protected by the EU freedom of movement? – ¿Están protegidos los nacionales de países terceros por las libertades de circulación de la Unión Europea?

Are nationals of third Countries protected by the EU freedom of movement? – ¿Están protegidos los nacionales de países terceros por las libertades de circulación de la Unión Europea?

(La versión española puede consultarse al final del “post”)

In order to answer this question we shall get started with some methodological assumptions:

First: we are deeply impressed by Tom O’Shea’s EU tax law and double tax conventions (Avoir Fiscal, 2008) and “European Tax Controversies – Quis custodiet ipsos cuestodes (The EC Tax Journal, vol. I, no. 12, 2011). We agree with him that “the [ECJ]  judgments  are  extremely  consistent  across  the  fundamental  freedoms  and that  EU  tax  law  is  evolving”. That does not mean –in our view- that the ECJ case-law on direct taxation has no rough edges. The Court is confronted every day with new problems and as EU tax law evolves the Court has to find new answers to more complex questions. Sometimes the questions and the answers are not so easy to be interpreted. Therefore we find positive that a school of thought (Michael Lang, Pascuale Pistone, Adolfo Martín Jiménez, Servaas Van Thiel…) points out the apparent contradictions or obscure issues in the Court’s jurisprudence. To use a biblical comparison, Saint Peter self considers that in Saint Paul’s letters “there are some things hard to understand”. ECJ case-law on fundamental freedoms is very consistent –in our view Tom O’Shea has proven that- but it can be sometimes ambiguous and it definitely evolves along time.

Second: we will present here a working hypothesis. The authors of this blog –Marina Vargas and Pedro Herrera- are carrying out a research on this topic which is not finished yet. We do not try to “defend” this hypothesis. We merely put it on the test bench in order to share provisional findings and get feedback.

Third: to simplify our approach we shall focus on the free movement of workers, freedom of establishment and freedom of movement of EU citizens. We guess that the reasoning could be applied to other aspects of the European citizenship, but that remains open. We shall not deal with the freedom to provide services because it has a special scope of application which covers third Countries.

In principle, the scope of application of the above mentioned freedoms is restricted to nationals of the EU Member States. We must bear in mind that “companies  or  firms  formed  in  accordance  with  the  law  of  a  Member  State  and  having  their registered  office,  central  administration  or  principal  place  of  business  within  the  Union  shall,  for the  purposes  of  this  Chapter (right of establishment),  be  treated  in  the  same  way  as  natural  persons  who  are  nationals  of Member  States” (Article 54 TFEU). For this reason we shall focus on individuals.

In the Ruiz Zambrano case (C-34/09), the ECJ came to the conclusion that “Article 20 TFEU [Citizenship  of  the  Union] is to be interpreted as meaning that it precludes a Member State from refusing a third country national upon whom his minor children, who are European Union citizens, are dependent, a right of residence in the Member State of residence and nationality of those children, and from refusing to grant a work permit to that third country national, in so far as such decisions deprive those children of the genuine enjoyment of the substance of the rights attaching to the status of European Union citizen”. The Court’s reasoning is straightforward: “such a refusal would lead to a situation where those children, citizens of the Union, would have to leave the territory of the Union in order to accompany their parents” (paragraph 44).

Therefore we can see that the Citizenship of the Union may have a shadow or indirect effect on nationals of third countries (in Ruiz Zambrano the underaged child had Belgian nationality and his parents Colombian nationality). One could argue that Ruiz Zambrano is  a tiny island in the midst of an ocean. In our view it is rather just the tip of the iceberg. Since the old Sotgiu case (152/73) ­-transplanted to tax ground by Biehl (C-175/88)- it is clear that “criteria such as place of origin or residence of a worker may, according to circumstances, be tantamount, as regards their practical effect, to discrimination on the grounds of nationality, such as is prohibited by the Treaty and the Regulation” (paragraph 11).

This means that a discrimination on grounds of residence may imply a covert discrimination on grounds of nationality. Tax laws usually do not distinguish between nationals and foreigners but between residents-and nonresidents. That means that a covert discrimination would have a shadow-effect on nonresidents who live in other Member States, regardless of their nationality.

Of course, when the Member State proceeds to reform its legislation in order to remove the covert discrimination, it could theoretically limit the equal treatment to EU nationals, but it is not usually the case. Therefore the shadow-effect tends to operate at a domestic legislative level once the Member States have adapted their rules to the EJC relevant judgment.

But the shadow-effect can as well operate at courts’ level. Let us imagine that the tax legislation of a Member State discriminates nonresidents causing a covert discrimination on grounds of nationality. Let us further assume that a national of a third Country, who is a resident in a EU Member State challenges the relevant tax assessment before the domestic court and it refers a preliminary question to the ECJ. Should the ECJ answer the question? We should highlight that the ECJ “does not “strike-down” national tax rules. Instead, in the direct tax area, the Court simply interprets the EU‟s freedom/ EU citizenship rights for the benefit of national courts in preliminary ruling situations or for the purposes of declaring whether a Member State has breached its EU law obligations in infringement proceedings brought by the Commission” (O’Shea, Tom, “European Tax Controversies – Quis custodiet ipsos cuestodes”, The EC Tax Journal, vol. I, no. 12, 2011, p. 94). In other words if a domestic provision includes a covert discrimination the correct interpretation of the EU freedoms should be decided by the court through a preliminary ruling even if the litigant at domestic level is not an EU national. In our view the Ruiz Zambrano judgment supports indirectly this hypothesis.

Para analizar esta cuestión hemos de formular previamente algunas consideraciones metodológicas:

Primera: nos han fascinado los trabajos de Tom O’Shea sobre EU tax law and double tax conventions (Avoir Fiscal, 2008) and “European Tax Controversies – Quis custodiet ipsos cuestodes (The EC Tax Journal, vol. I, no. 12, 2011). Nos convence su tesis de que “las sentencias del TJUE sobre las diversas libertades fundamentales presenta gran coherencia y el Derecho tributario de la Unión Europea está evolucionando”. En nuestra opinión esto no excluye que la citada jurisprudencia presente algunas aristas. El Tribunal se enfrenta da a día a nuesvos problemas, y la evolución del Derecho tributario europeo le obliga a encontrar nuevas respuestas para problemas complejos. En alguna ocasiones las preguntas y respuestas son difíciles de interpretar. Por tanto, consideramos positivo que diversos autores (Michel Lang, Pascuale Pistone, Adolfo Martín Jiménez, Servaas Van Thiel…) destaquen las aparentes contradicciones o puntos oscuros en la jurisprudencia del tribunal. Si se nos permite una referencia bíblica, el propio San Pedro escribe que las cartas de San Pablo contienen “algunos pasajes difíciles de entender”. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el ámbito de las libertades fundamentales es sumamente coherente –a nuestro juicio así lo demuestra Tom O’Shea- pero, en ocasiones, puede ser ambigua y va evolucionando a lo largo del tiempo.

Segunda: lo que presentamos aquí es una mera hipótesis. Los autores de este blog –Marina Vargas y Pedro Herrera- estamos trabajando sobre esta materia, pero la labor no ha concluido aún. Por consiguiente no intentamos “defender” una teoría, sino que la situamos en el banco de pruebas para compartir nuestros hallazgos provisionales y contrastarlos con los lectores.

Tercera: para simplificar la exposición nos centraremos en la libre circulación de trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre circulación de los ciudadanos de la Unión. Intuimos que el razonamiento puede trasladarse a otros aspectos del estatuto del ciudadano europeo, pero la cuestión queda abierta. No mencionamos la libre circulación de capitales porque su ámbito especial de aplicación ya se extiende a países terceros.

Pasando al fondo del asunto: en principio, el ámbito de aplicación de las mencionadas libertades se limita a los nacionales de los Estados Miembros. Debemos tener presente que las “sociedades  constituidas  de  conformidad  con  la  legislación  de  un  Estado  miembro  y  cuya  sede social,  administración  central  o  centro  de  actividad  principal  se  encuentre  dentro  de  la  Unión quedarán  equiparadas,  a  efectos  de  aplicación  de  las  disposiciones  del  presente  capítulo (derecho de establecimiento), a  las  personas  físicas  nacionales  de  los  Estados  miembros”. Por consiguiente, nos limitaremos a analizar el caso de las personas físicas.

En el caso Ruiz Zambrano (C-34/09) el Tribunal llegó a la conclusión de que “el artículo 20 TFUE [ciudadanía de la Unión] debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro, por un lado, deniegue a un nacional de un Estado tercero, que asume la manutención de sus hijos de corta edad, ciudadanos de la Unión, la residencia en el Estado miembro de residencia de éstos, del cual son nacionales, y, por otro, deniegue a dicho nacional de un Estado tercero un permiso de trabajo, en la medida en que tales decisiones privarían a dichos menores del disfrute efectivo de la esencia de los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión”. El argumento del Tribunal es muy claro: “tal denegación del permiso de residencia tendrá como consecuencia que los mencionados menores, ciudadanos de la Unión, se verán obligados a abandonar el territorio de la Unión para acompañar a sus progenitores” (párrafo 44).

Por consiguiente, vemos que estatuto de ciudadano de la Unión puede tener una relevancia indirecta (efecto-sombra) sobre los nacionales de países terceros (en el caso Ruiz Zambrano, el niño menor de edad tenía nacionalidad belga y sus padres nacionalidad colombiana). Podría contra-argumentarse que Ruiz Zambrano es una isla en medio del océano. A nuestro juicio constituye, más bien, la punta del iceberg. Desde antiguo caso Sotgiu (152/73) –trasplantado al terreno tributario por el caso Biehl- esta claro que “criterios tales como el lugar de procedencia o el domicilio de un trabajador puedan dar lugar, según las circunstancias, a una discriminación por razón de la nacionalidad prohibida por el Tratado” (párrafo 11).

Esto supone que una discriminación por motivos de residencia puede encubrir una discriminación por razón de nacionalidad. Por regla general, las leyes tributarias no distinguen entre nacionales y no nacionales, sino entre residentes y no residentes. Esto supone una discriminación encubierta tendría un efecto-sombra (un efecto indirecto) sobre los no residentes que viven en otros Estados miembros, con independencia de su nacionalidad.

Desde luego, cuando un Estado miembro reforma su legislación para adaptarla a una sentencia comunitaria y eliminar la discriminación, podría –teóricamente- limitar la igualdad de trato a los nacionales de los Estados miembros, pero este no suele ser el caso. Por consiguiente, el efecto-sombra tiende a operar en el ámbito legislativo nacional, una vez que el Estado miembro ha adaptado su legislación a la correspondiente sentencia del Tribunal.

Pero, además, el efecto-sombra podría operar en el ámbito judicial. Imaginemos que la legislación fiscal de un Estado miembro discrimina a los no residentes ocasionando una discriminación encubierta por motivos de nacionalidad. Imaginemos también que un nacional de un país tercero, que es residente en un Estado miembro impugna la liquidación tributaria ante el tribunal nacional y que este plantea cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. ¿Debería pronunciarse el TJUE?. Debemos subrayar que el Tribunal de Justicia no “anula” normas tributarias nacionales. En el ámbito de los impuestos directos, el tribunal se limita a interpretar las libertades comunitarias y los derechos que formar parte del estatuto de la ciudadanía europea a . En otras palabras, si una norma nacional implica una discriminación encubierta, la interpretación correcta de las libertades comunitarias deberá ponerse de manifiesto por el TJUE para que el tribunal nacional pueda resolver el caso concreto, aun cuando el recurrente no sea nacional de un Estado miembro. A nuestro juicio, el caso Ruiz Zambrano respalda indirectamente esta interpretación.

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